2017.02.18 總統接見同志家庭，並參與討論。照片來源：總統府開放資料庫


司改國是會議在2017年4月24日做出決議，改革我國最高法院法官的選任制度，建議分為三階段制，第一階段由司法院提出缺額3倍的人選，第二階段由多元組成的遴選委員會將人數剔除到缺額2倍，最後由總統圈選。

這樣的制度變革，引起輿論上眾多討論。絕大多數質疑認為，這個制度變革讓總統可以堂而皇之把手伸進司法內，更被形容為「總統行政、司法一把抓」。

最高法院做為我國司法權的頂點，最高法院法官人事當然對我國司法舉足輕重，這項變革引起如此大的關注並不驚人。要分析其中的問題點所在，我們可以從國外的經驗、以及最高法院所扮演的角色切入。

最高法院的角色

眾所周知，最高法院是我國的終審法院，也就是三級三審制的終點。但是，最高法院的角色並不只是單純的個案救濟，而是有著更為宏觀的意義。因為全國上下就只有一座最高法院，所以最高法院也肩負「統一法律見解」的重責大任，也就是透過最高法院的裁判，將全台各地法院對同樣法條的分歧解釋，合併定於一尊。如此一來，就可以增加法院適用法律的穩定度，提升人民對法院裁判的可預測性。

不同於專職解釋憲法的大法官，最高法院所涉獵的統一解釋，即於民事、刑事、甚至其他特別法的領域。兩者同樣在司法權上都是不可或缺，兩者所做出來的決定都具備全國性拘束力，並沒有孰高孰低的問題。毋寧說，大法官是自成一格的憲法體系，而最高法院則是法律審判的全國司法體系頂點，兩者各司其職，只有在議題涉及憲法爭議時才會彼此交錯。

我國現行制度和他山之石

根據法官法第4條規定，司法院應設置「人事審議委員會」，主掌一切與法官相關的人事，包括任免、考核、調遷、獎懲等等，因此最高法院法官的遴選自然也在其業務範圍內。

但現行制度最讓人詬病之處，就是司法院人事審議委員會的組成，在總共27人的委員中，除了司法院院長是當然委員兼任主席外，其中11人由司法院長指定、12人是法官代表，只有3人是司法體系外部人士，可以說，整個人事委員會，都是由司法權內部人士所把持。更甚者，這3個外部委員，在某些議題中，還「沒有表決權」，更加深司法權在人事事務上的壟斷。

當然，這樣的組織方式，是用在高等法院以下的法官時，或許還無可厚非。但，若同樣用在最高法院的法官，基於最高法院的重要性，如果，最高法院法官的遴選，沒有足夠外部監督，對外將欠缺民主正當性、難以使人民信服，對內更可能導致「近親繁殖」。

根據世界其他國家的經驗，對於最高法院法官的選任，大抵可以分為兩種模式。第一種，是導入民選機關的同意權，這種模式，以美國為代表。美國聯邦最高法院的法官必須要總統提名，並經過國會同意後，才可以上任。我國大法官也是採取這種選任模式，而這種慎重的選任方式，或許正彰顯了美國聯邦最高法院和我國大法官憲政高度。

另一種，則是由公正、組成多元的選任委員會來遴選，以德國為例，德國聯邦層級的法官，是由法官選任委員會(Richterwahlausschuß)，聯邦總統只有形式上的選任權，不能對法官選任委員會的決定予以置喙。而法官選任委員會的組成，一半是各邦政府中主掌司法事務的部長，另一半則是經國會依比例代表制選任出來的議員。因此，法官選任委員會的成員，本來就涵蓋了行政與立法兩權的制衡作用。 從這幾個國家的模式來看，似乎很少有由總統直接決定人選的做法，通常都會加入相當的權力制衡。畢竟，就算是只讓總統二選一，也很難讓司法自外於總統的個人意向。

「政治任命」的咬文嚼字

當然，並不是外國的月亮一定比較圓。但我們可以換個角度來想，當司法改革會議花費不少精力爭論「政治任命」一詞是否妥當時，是否正反映了其實司改委員心中，也對於總統直接圈選最高法院法官的制度有疑慮？

正如前述，我國現行法下的人事審議委員會制度，光是成員組成就極度不均衡。只是因為人事審議委員會採取閉門會議，所以，長期以來，並沒有受到太多公開質疑。如今全國司改會議把這個問題放上檯面，引起公眾關注，當然意義非凡。但若直接將法官選任方式修改成3階段，而讓總統在最終階段擁有單獨圈選權，稍嫌武斷，更顯得矯枉過正。

關鍵在於，選任程序有具有足夠的民主正當性和外部監督，不能讓最高法院法官這種重要職位的選任，把持在特定政府權力或特定人手裡。所以，先從人事審議委員會成員比例開始改革，或許才是比較穩當的做法。畢竟，雖然總統是全民直選，或許擁有足夠的民主正當性，也不代表他可以「贏者全拿」。無論如何，最強調公正獨立的司法，更不應該成為勝者的戰利品。 延伸閱讀：

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