【司想評論】司法獨立與司法官參政權
照片來源：上報資料照片（陳品佑攝）
法操日前已經撰文討論我國過去黨國體制下，國民黨對司法權的滲透與控制方式，以及這些手段的成效。 而由於我國長久歷史下，黨國體制所帶來的重重糾葛，使得「法官應超出黨派之外」這個司法獨立的憲政基本要求，長年以來都是無法完全落實的。甚至到90年代時，司法院仍然高舉「保障法官參政權」的論調，主張不應該限制法官加入政黨、參與黨務活動。這樣的思維，也某程度上提高法官法修法的困難度。 究竟司法獨立與法官參政權之間的關係何在？在我國歷史脈絡下，又有什麼值得注意的問題，本文以下將進一步從黨國體制的歷史，討論司法獨立的意義(註)。
全面退出政黨活動
1992年，各方民意對於法官、檢察官與國民黨的密切關係愈來愈感到不滿。民意如此，立法院也在該年的會期中，以附帶決議的方式，要求司法院和法務部通令全國法院與檢察署，要求法官與檢察官不得參加政黨活動。司法院與法務部也先後發函，要求法官與檢察官停止政黨活動。
然而，當時對於所謂「退出政黨活動」的定義並不明確，再加上許多司法高層已經擁有國民黨員、甚至國民黨中央委員的身分，使得退出政黨活動的要求並未被落實。除去一些有自知之明的司法官，主動退出政黨以外，有黨員身分的司法官進行黨務活動，仍然屢見不鲜。 更甚者，參加政黨活動一詞的定義也被技術性地限縮，與我們一般想像的有著顯著差別。在1992年函示發布後，最早被禁止參加的政黨活動，只有政黨會議的投票，以及政黨幹部的培訓。至於其他例如參加黨內初選、接受政黨徵召參選、為同黨候選人助選等等，雖然我們想像中典型的政黨活動，卻被定義為「政黨內部活動」，只要司法官在參加的時候，有請假或申請留職停薪，就不算違規。
而這個場面一直到1999年，司法院和法務部才將司法官參選、助選等行為，定性為「不可參加的政黨活動」，但仍然沒有禁止司法官入黨或維持黨員身分。要到2012年，法官法明定法官和檢察官應該退出政黨，才真正從法規面上，徹底排除司法官與政黨的連結。
司法官的參政權
之所以讓司法官退出黨務和政黨活動的進程會如此緩慢，除了黨國體制下司法體系已經與國民黨難分難捨的現實原因外，法理上則是以「保障司法官參政權」為理由。 誠然，憲法上的參政權保障所有人都可以進入政治的場域，確保社會上的每個人，都有機會能夠參與政治，無論是透過公職考試成為公務員，或是參加選舉成為政治人物。
然而，所有憲法保障的基本權，都不是完全不能限制的。只要有同樣具憲法重要性的正當理由，憲法保障的參政權仍然可以加以限制。 其中最明顯的範例，就是刑法上的褫奪公權規定。在某些重罪，或是涉及公務人員公正性和中立性的犯罪，例如貪汙、賄賂等罪當中，經常伴隨褫奪公權的效果。使得犯罪者不能進入政府機關擔任公職，更不能參加選舉，除了作為對犯罪者的處罰外，也有確保政府機構清廉公正的目標。由此可見，為了維護政府施政的品質與廉潔，可以某程度上的限制人民參政權。
反面來說，一旦人民在社會上選擇某些職業，也可能因為這些職業的性質使然，而必須犧牲一部份的憲法權利。舉例言之，公務人員受到相關法令要求，不能接受民眾過高的餽贈，也應該避免某些交際應酬的場合。這個規範的理由很容易理解，就是為了澄清吏治，避免貪汙、賄賂或其他關說之可疑行為。當然這種規定也在另一方面，限制了公務人員的財產權，降低了公務人員的財務往來自由。但相信絕大多數人都承認，在確保公務人員中立的要求下，這樣的財務往來限制是必要的。
由上可知，參政權並不是牢不可破的憲法保障，在符合憲政要求的情況下仍然可以加以限制；而且當人民成為了公務人員之後，也勢必為了維持國家法治，而必須犧牲一些基本權保障。 所以雖然當年司法院和法務部高舉「司法官參政權」的旗幟，而迴避了司法官擁有國民黨籍或參加國民黨活動的問題。但是正如前述，為了維護公務人員的廉潔、公正與法治，可以對公務人員的憲法基本權加以一定的限制。而法官和檢察官代表國家司法權的行使，是所有公務員當中，又更加側重中立和清廉的位子。就算個別法官或檢察官確信自己能夠把黨務和公務分開，但看在一般人民的眼裡，又真的能信任這個法官或檢察官的判斷嗎？因此要求司法官全面退出政黨和黨務活動，在法理上，應該也是憲政法治國家裡可以接受的。
法官法修法之後
2012年法官法修法後，才終於出現一部正式法律，要求所有法官與檢察官不得加入政黨，也必須退出所有政黨活動，如果已經擁有黨籍的，則必須退黨。 而在法官法施行後，根據司法院與法務部的統計，2012年底辦理退黨的法官共有458人，約佔當時全體法官人數的24%，辦理退黨的檢察官則有256人，約佔全體檢察官人數的19%。而根據學者的交叉比對和推論，截至2012年底，絕大多數辦理退黨的司法官，都是原屬國民黨籍，佔全部有黨籍司法官的9成以上。
而司法機關的層級愈高，有黨籍司法官的人數比例就愈高，例如最高法院、最高行政法院中，有黨籍法官的人數就佔了最高法院法官人數50%以上，但各級地方法院有黨籍法官的人數，只占地方法院法官人數的18%左右。 以上的統計結果和比例，大抵和一般人的想像差別不大。雖然整體來看，有黨籍司法官人數僅佔全體司法官人數的20%上下，似乎並沒有很高。但必須注意的是，這是在2012年的統計資料，在法官法修法以前，要求司法官退出政黨的民意呼聲一再高漲，不但新進司法官大多已經不會入黨，甚至部分原有黨籍的司法官也會自行退黨或屆齡退休。
由代表較高年資的最高法院、最高行政法院等單位中，有黨籍法官的人數仍佔50%以上，就可見當年國民黨推動司法黨化的成效依舊斐然。因此毋寧說，自解嚴到法官法施行，已經過了接近30年，但仍然有20%左右的司法官擁有國民黨籍，當年黨國體制對司法人事的影響，實在是非常驚人的。 (註)本文引用的歷史和統計資料，主要參考學者劉恆妏發表於《中研院法學期刊》第24期(2019年3月)第1-86頁的文章【戰後台灣的「黨化司法」──1990年代之前國民黨對司法人事的制度性掌控及其後續影響】
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