內政部上週發佈新聞稿，分別公告社會秩序維護法、災害防治法與總統副總統選舉罷免法的修法草案，這三部法律的修法草案，其都指向同一個目標：「打擊假訊息。」

「打擊假訊息」這個議題，在今年突然躍起成為非常受到關注的議題。主因大概是今年發生多起因假訊息而釀的不幸事件，例如9月燕子颱風襲擊日本關西後，「中國外交使館積極派車接送中國遊客、但台灣駐日單位卻無作為」的訊息充斥媒體版面，使得駐大阪辦事處承受龐大輿論批評，儘管該則訊息事後被證明是假新聞，但已經造成駐大阪辦事處處長自殺的悲劇。

再如今年下半年的九合一公投綁大選，也導致五花八門的資訊在社群媒體之間不斷流竄，其中不乏誤導民眾的謠言。儘管有些民間單位致力於進行闢謠，但效果終究有限，而這些真假難辨的訊息，對於最終選舉和公投結果，亦發揮了相當的作用。

關於「假訊息」到底如何防治的問題，法操過去已經有多篇文章探討，討論這個大哉問的論著也不在少數，而現在政府終於開始要進行修法，本文以下將稍微介紹本次修法草案的內容，並討論其與言論自由之間的關聯與扞格。

言論自由的限制

不免俗地，我們還是稍微回到言論自由可否、如何限制的議題上。之所以大多數法學理論對於限制言論自由一事帶有反感，最主要是立基於言論自由市場和反對獨裁的理由上。

言論自由市場理論下，一個言論或主張的價值和真偽，應該交由大多數視聽者決定，國家和政府不能代替人民決定特定言論有沒有價值。

舉個簡單的例子，一部新上映的電影究竟好不好看，應該是公開上映之後，所有觀眾的評價來決定、評估；而不是電影上映之前必須先經政府機關審查，然後某些電影因為「被政府認證是不好看的」，所以就不給上映。換言之，電影好不好看，應該由消費者決定，而不是政府在電影上映前就先幫消費者挑選好。

同樣的道理，套用到所有的言論上亦如是。之所以不能接受政府對言論內容的審查，一方面當然是為了尊重社會上多元的價值觀，更重要之處在於，要避免政府故意壓迫對自己不利的言論，藉管制之名行獨裁之實。

但言論自由的保障歷經多年發展，也發展出許多細膩的標準，並不是所有言論都是一律同等的保障，例如針對仇恨性言論、歧視性言論的，政府就有比較高的管制正當性。另一方面，如果政府管制是針對言論發表的時間、地點、方法，而非直接針對言論內容管制，通常也比較能容忍政府的管制措施。

社會秩序維護法草案

先就適用範圍最廣泛的社會秩序維護法（以下簡稱社維法）來看，事實上社維法第63條第1項第5款已經規定：「散佈謠言，足以影響公共之安寧者，處三日以下拘留或新臺幣三萬元以下罰鍰。」然而，這條規定因為標準不明確，導致在操作上頗為困難，因此內政部公布的草案，將會把這一款規定刪除，並增訂第63-1條專門規範散佈假訊息的行為。

根據內政部新聞稿，新增的法條將會納入假訊息的定義，也就是三要素：故意、虛假、危害。也就是說，必須是明知為假訊息，但仍然將假訊息散佈出去，同時造成公眾畏懼或恐慌的危害，才會納入本條的處罰範圍內。但除此之外，本條的要件不止於此，行為人還必須有「擾亂社會秩序」的積極意圖。

這就帶來幾個問題，首先，一旦加入了「擾亂社會的意圖」這個要件，本條的適用範圍就會大打折扣。畢竟，許多假訊息的傳遞，並不是因為發布者有擾亂社會的意圖，例如今年大選期間，到處流竄的各種污名化同性戀者的假訊息，發佈者可能不只沒有擾亂社會的意圖，反而相信他們散播這些資訊是為了「導正社會風氣」，則這種行為在社維法下又應該如何評價呢？

隨之而來的，社維法的主管機關是警察機關，也就是說，具體個案的認定是在警察手中。沒有司法的嚴謹程序，警察要如何判斷散佈謠言者的意圖？會不會演變成警察濫權，或是警察為免爭議，索性完全不碰牽涉到假訊息的相關案件？都是令人擔憂的。

災害防救法草案

根據內政部新聞稿，將會針對災害防救法第41條提出修法草案，規定如果針對通報災害的不實訊息，或以任何方式散佈，足以對公眾或他人產生損害，或有危害安全之虞，甚至因而導致人員死傷者，可處無期徒刑或5年以上有期徒刑、拘役或100萬元以下罰金。

本條修法草案最引人注目的，就是刑度。可以想像，內政部修法的想法是，面對隨時可能導致人員死傷的災害下，任何虛假訊息的傳遞都可能對生命安全造成危害，其惡害遠超出一般情形下的假訊息，因此有必要予以重罰。

但耐人尋味的是，現行災害防救法下，並沒有自己的刑罰規範，只有針對災害之際趁火打劫（偷竊、詐欺、強盜等財產犯罪均包含在內）的行為，應加重其刑的規定。草案第41條可能會成為災害防救法唯一一條刑罰罰則，卻只針對散步災害假訊息的行為。

至於其他妨害救災的行為，災害防救法草案則付之闕如，只能回歸刑法第182條。然而刑法第182條規定的刑罰，最重只有到3年有期徒刑。這就形成一個很失衡的規範體系：以暴力或其他物理力妨礙救災，至多為3年有期徒刑，遠不及釋放假消息的處罰，顯然可能形成規範漏洞。

總統副總統選舉罷免法草案

相較於前兩者，總統副總統選舉罷免法（以下簡稱總統選罷法）草案的修正部分較多，其中包括配合公職人員選舉罷免法，廢除「罷免不得宣傳」等不合理規定。而且總統選罷法針對假訊息規範的修法，也不像前兩者那樣直接，而是著眼於廣告刊播與經費來源。

總統選罷法針對假訊息的規範，分成兩個方向：廣告透明化與經費來源限制。前者部分，現行總統選罷法已經在第47條規定大眾傳播媒體在刊登競選廣告時，必須載明政黨與候選人姓名，草案則更進一步，要求一併公開出資者，讓選民有更多標準評估競選廣告的可信度。後者部分，則是為了避免境外勢力介入選舉，而要求大眾傳播媒體不可以接受外國、中國或港、澳人士或團體委託刊登選舉、罷免廣告。

這些規範就不是針對言論的內容，而是似乎是從言論發表的時間、地點、方式著手管制。但究竟其所限制的，是否確實是標準比較寬鬆的時間、地點、方式？也值得探討。相較之下，美國近幾年的聯邦最高法院判決，諸如2010年的Citizen United v. FEC、2014年的McCutcheon v. FEC等案件，均傾向認定人民資助廣告或捐政治獻金以支持政治人物，是屬於言論自由的行使，國家不能加諸太多限制。

當然，美國聯邦最高法院這樣的趨勢，也在國內引發不少批評。反對者就認為這種見解，將會助長貪腐、大幅影響輿論與媒體的公正性，從而侵蝕民主的基礎。內政部修法的基本思考，大約也是循著這條思路，尤其當選舉資金是來自國外，自然更有可能影響國內選情，而有更高的限制必要性。

結語

但無論如何，政府的法律無法完全消弭假訊息的盛行，尤其在網際網路以及社群媒體的崛起下，這種假訊息更是防不勝防，甚至連來源都無法追蹤。因此我們也無法完全仰賴政府對假訊息的打擊措施，而是在平常，就要培養起自己分辨訊息真偽的能力，才能避免自己成為散播假訊息的幫兇。