文／法操司想傳媒

根據新聞報導，中選會於西元2018年(民國107年)10月02日召開記者會，針對由立法委員盧秀燕領銜的「反空汙公投」案查對結果做出說明。中選會指出，經查對後，本公投案涉及死亡連署(指中選會通知領取公投連署人名冊格式前死亡者)有11849份；77194份連署書有偽造情事。但本公投案扣除不合格的連署書後，尚有314395份合格連署書，超過成案門檻281745份，故決議本公投案成立並合併於年底投票時一同舉行，但針對偽造、死亡連署的部分向檢方告發，也表示未來其他案件也會比照辦理。

「告發」和「告訴」一樣嗎？

大家常常聽到「告訴」、「吿發」，但這兩者是一樣的嗎？

所謂的「告訴」，必須要刑事訴訟法(下稱「刑訴法」)上有「告訴權」之人才能發動。在告訴乃論最的場合，告訴權人的告訴是訴訟合法要件之一，以常見的告訴乃論罪：公然侮辱罪為例，如果被害人沒有提起告訴，法官就不可以針對本案進行審理，而應該下不受理判決(刑訴法第303條第1項)。此外，告訴權人在案件是非告訴乃論罪案件的場合，也可以向檢察官為告訴，但不是訴訟的必要要件。當告訴權人為告訴後，如果檢察官決定不起訴或緩起訴，告訴人可以再經由檢察官向直接上級檢察署檢察長或檢察總長提起再議(刑訴法第256條)。

至於「告發」就完全不一樣了。任何人只要知道有犯罪發生，都可以為告發(刑訴法第240條)。告發之後，如果檢察官決定不起訴或緩起訴，告發人也沒有辦法聲請再議，當然也不會是訴訟合法的要件。簡單地說，告發就有點像是在向檢察官打小報告的概念。

回到本次的案件，中選會如果認定公投案涉及偽造文書的情事，由於中選會並不是偽造文書的被害人(被害人可以在非告訴乃論罪案件為告訴)，同時偽造文書屬於非告訴乃論之罪，自然也不會有另外規定告訴權人，因此中選會自然不能告訴。雖然中選會不能為告訴，但是當中選會發現有可能涉及偽造文書的狀況，中選會依據刑訴法第241條的規定，就「必須」要告發。(註)

公投案出現偽造的連署書，現行法只能剔除

根據現在的公民投票法(下稱「公投法」)規定，當公投提案人經中選會審議符合第一階段開啟連署程序後，就可以進入第二階段連署。如果經審查並扣除不合格的連署書，連署人數仍然達到最近一次總統、副總統選舉選舉人總數的1.5%以上(這次是28萬1745人)，就可以進入公投。

但是，除了成案門檻以外，公投法並沒有針對連署書出現偽造等違法情況另為懲罰性規範，而僅規定要剔除。也就是說，舉個誇張一點的例子，假設有60萬份連署書，其中30萬份都經確認是死亡連署，偽造的狀況高達50%。以現行規定及本次公投的標準來看，由於剔除偽造的30萬份連署書以後，仍有30萬份合格的連署書，因此中選會只能讓他過關。

公投法可能需要針對這樣的問題修法

然而從正當性角度來思考，如果一個公投案的連署書出現偽造文書的狀況，僅僅剔除並告發犯罪究竟足不足夠呢？是否應該要有更細緻的規範呢？公投法在這邊都沒有明說。但往另外一個角度想，如果因為出現偽造連署書，就使整個公投議案不通過，對合法連署的連署人而言也是一種類似「連坐罰」的侵害。

在這邊究竟該怎麼在公信力與連署人權利中間做一個平衡，仍然必須等待立法者加以衡量、明定，但或許可以從兩方面進行思考：

1. 或許可以考慮利用我國現有的「自然人憑證」，以自然人憑證登錄指定系統進行連署的電子連署方式，同時避免出現死亡連署、連署書偽造、及重複連署等問題，也能與戶政系統連線即時查對，省去查對人力及時間。
2. 針對公投案出現偽造連署書問題，如果真的一定要規範的話，或許可以考慮以暫緩成案等待司法審查的方式來處理，由於仍然可以公投，而僅是無法綁大選，並不會侵害合法連署人的權利。但是如果認為「綁大選」也是公投法的下的「權利」而不僅是「便利性措施」，這樣的規定就有可能會出現問題。

究竟立法者未來會怎麼處理類似的問題呢？就讓我們繼續看下去吧！

註

死亡連署之所以一定涉及偽造文書，是因為連署書的作成權人應該是連署人本人，不能假他人之手，但死人已經死了根本不可能做成，一定是無作成權人代為簽署，所以一定會涉及偽造文書的問題。