圖／取自立法院
文／法操司想傳媒

聲請標的

立法院職權行使法
關於聽取總統國情報告、第25條關於質詢之規定、關於人事同意權部分、調查權之行使部分、聽證會之舉行部分

中華民國刑法
第 141-1 條
公務員於立法院聽證或受質詢時，就其所知之重要關係事項，為虛偽陳述者，處一年以下有期徒刑、拘役或二十萬元以下罰金。

判決案由

民進黨立法院黨團、賴清德總統、行政院以及監察院，針對立法院職權行使法修法、刑法新增藐視國會罪等國會改革法案，向憲法法庭聲請法規範憲法審查，憲法法庭之前並已就此案先行作出暫時處分。

大法官認為

1.程序上沒有違憲

該立法院職權行使法及刑法條文立法的過程，雖因討論時間有限且二讀會進行過程中，議會常常處於一片混亂，導致立法程序難說完全沒有瑕疵。不過在事前曾就議題請相關機關表示意見、召開公聽會聽取各界意見，並非完全欠缺公開透明；法案之決議採舉手表決，亦非屬完全匿名之無記名表決；就憲法討論原則而言，亦有形式上之廣泛討論與逐條討論過程。因此該等瑕疵難謂屬足以影響法律效力之重大明顯瑕疵，不生立法程序違憲之問題。

2.立法院職權行使法，聽取總統國情報告部分

(1)雖然第15條之1第1項「邀請總統到立院進行報告」對總統不生拘束力，而未違憲，不過其餘要求總統「於特定期限，主動向立法院送交國情報告書及赴立法院進行國情報告」之規定，屬以法律要求總統為憲法所無之特定行為，牴觸權力分立原則。

(2)第15條之2規定立法院會得排定相關議程及「國家大政方針及重要政策議題」之規定，大法官認為實質上無異於立法院自我授權，片面決定總統赴立法院進行國情報告之時程與相關事宜之安排，顯已逾越立法院憲法職權範圍，牴觸權力分立原則。

(3)憲法增修條文第4條第3項僅規定：「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。」並無總統國情報告完畢後，尚須即時口頭回答或會後書面答覆立法委員提問之明文。因此第15條之4規定「總統應即時或限期回應立法委員之口頭或書面提問」，顯已逾越立法院憲法職權範圍，牴觸權力分立原則。

3.立法院職權行使法，關於質詢之規定部分

(1)第25條第1項「反質詢」之解釋，大法官認為應是指身為被質詢人的行政首長，反過來對立法委員就具體事項或問題提出質疑或詢問，並有意要求特定立法委員答復。如果只是以疑問句形式答覆，或提問以釐清質詢人所質詢之問題等情形，即便在言語表達方式有禮儀上之爭議，但仍非本項規定所稱反質詢。

在此前提下，規定被質詢人不得反質詢部分，乃理之當然，尚不生牴觸憲法問題。

(2)行政首長基於正當理由不回答質詢或不揭露相關資訊，立院增加「應經立法院院會主席同意」之限制，已逾越立法院憲法職權範圍；被質詢之行政首長不得拒絕提供資料部分之規定，逾越憲法之質詢權範圍；被質詢人不得有「藐視國會之行為」，有立院片面評斷之問題，違反權力分立原則，以上皆違憲。

不過要求被質詢之行政首長原則上不得拒絕答復、隱匿資訊、虛偽答復部分，以及為第三人基本權、基於契約義務或攸關國家安全而有保密必要等情況，行政首長於適當說明理由後，不予答復或揭露相關資訊之部分，不生違憲問題。

(3)行政首長就立法委員之質詢本就憲法負有答詢義務並有政治責任，但立法院不可以自我授權以刑罰或行政罰迫使行政首長依其規定方式為答詢義務之履行，相關規定均已逾越其憲法職權範圍，違反憲法權力分立原則。

(4)立法院僅享有對於總統、副總統提出彈劾案之權，且應移送於司法院大法官所組成之憲法法庭審理，並無將行政首長移送懲戒之憲法權限。基此，關於「將行政首長移送懲戒」規定部分，已逾越立法院之憲法職權，違反憲法權力分立原則。

4.立法院職權行使法，關於人事同意權部分

(1)第29條之1第2項授權立法院，得經提名機關向被提名人提出有關其資格與適任性之相關書面問題，性質上屬立法院人事審查程序以外之任意性程序，被提名人並得自行衡酌處理。立法院不得直接向被提名人提出書面問題，直接要求其答復。在此前提下，本項規定才不生牴觸憲法問題。

(2)要求被提名人於提出書面答復或所提資料時應予具結，但是被提名人就立院書面之答覆，與證人就應證事實為證言絕不相同，其答復內容並無真實性擔保之內在要求，因此規定課予被提名人就其書面答復內容有真實性具結義務部分，已逾越立法院人事同意權之權限，因而逾越立法院憲法職權範圍。

惟被提名人所提出之資料，如學歷證書、資格證明等，則須為真正，非可為偽造、變造之虛偽資料，此應屬資料提出者之附隨義務，而非立法院對被提名人獨立課予之行為義務，該部分尚無逾越立法院人事同意權權限範圍之虞。

(3)立法院就其人事同意權之行使所為自我規範之規定，屬國會自律範疇，原則上不生違憲問題。但如果對被提名人不予審查、消極不行使人事同意權，導致相關機關因人事懸缺而難以有效行使職權，立法院即違反其憲法忠誠義務，乃憲法所不許，已非其國會自律範疇。

(4)相關被提名人違反具結規定應裁處罰鍰以及相關救濟程序等規定，均因逾越立法院憲法職權範圍而違憲。

5.立法院職權行使法，調查權之行使部分

(1)第45條規定經委員會之決議，得設調查專案小組，行使調查權與調閱權之規定部分，違反立法院調查權乃立法院行使其職權之輔助性權力，應由立法院自為行使之憲法要求，是本項此部分之規定牴觸憲法意旨，應自本判決宣示之日起失其效力。其餘調查專案小組之規定因失所依附，應一併失其效力。

立法院就與其憲法職權行使之特定議案有重大關聯，且有調查必要之事項，始得成立調查委員會，行使調查權。僅涉及相關議案之事項，或未有特定議案而僅與立法委員職權相關之事項，尚不符合立法院得成立調查委員會，行使調查權（含調閱權）之要件。

(2)授權調查委員會得要求有關機關提供之參考資料，不包含應經院會決議始得調閱之文件與偵查卷證，且相關資料須為與立法院行使憲法職權之特定議案之議決有重大關聯者，在此前提下不生牴觸憲法問題。

不過調查委員會「舉行聽證，要求有關人員出席提供證言及資料、物件」部分，「政府人員」原則上負有出席立法院調查程序並為作證之憲法義務，但不負有提供資料、物件之義務，這部分已逾越立法院調查權之權限範圍；「一般人民」亦不負有配合立法院職權行使而提供文件、資料或物件，或出席調查程序作證之憲法義務，立法院若以一般性、概括性要求人民出席調查程序提供證言，及提供資料、物件，就此而言，其規定已逾越立法院憲法職權範圍。

(3)調查委員會若與其他憲法機關產生權限爭議，應盡可能協商解決。未果者，立法院自得依憲訴法第65條規定，聲請憲法法庭為機關爭議之判決，立法院尚不得逕為調查權之行使。

(4)立院不得對法官、檢察官、考試委員、監察委員在內等獨立行使職權之人員行使調查權，此外，對審判中訴訟事件之原因事實或刑事案件之社會事實，以及經確定裁判判斷之事項，亦均不得行使調查權。

(5)立法院成立調查委員會後，法院以外依法應獨立行使職權之機關，亦本於職權開始處理相關案件之情形，立法院調查權原則上雖得不停止調查，惟如其調查事項嗣後經檢察機關介入偵查時，應檢察機關之保密要求，利害關係人自得拒絕出席調查程序提供證言。

(6)立法院尚無越過國防部部長與參謀總長而直接監督部隊之權，規定調查委員會直接課予部隊提供資料、檔案之義務部分，已逾越立法院調查權之權限範圍。

(7)立法院對法人、團體中之公法人、公法團體部分無監督權，亦不得針對特定公法人而為個案立法，要求「法人、團體」於5日內提供相關文件、資料及檔案部分，已逾越立法院調查權之權限範圍。

(8)授權調查委員會「為行使調查權」，即得要求人民提供相關文件、資料及檔案，變相課予人民有當然配合立法院調查權行使而提供文件、資料及檔案之義務，就此而言，本項此部分之規定已逾越立法院調查權之權限範圍。

(9)立法院立法課予人民出席調查程序為證言之義務規定，尚勉強符憲法比例原則與正當法律程序之要求。惟立法院調查權之行使，欲以特定人民為證人，出席調查程序為證言者，仍應經立法院院會決議，且人民出席調查程序為證言之義務範圍，亦應由立法院院會以決議明確定之，立法院就此尚不得概括授權於調查委員會。

(10)第48條規定關於移送監察院依法提出糾正部分，即便不具拘束力，立法院亦有逾越其憲法職權且濫用權力之嫌，違反憲法權力分立原則。

6.立法院職權行使法，聽證會之舉行部分

(1)就應邀出席聽證會接受詢問之政府人員或相關人民偕同律師、相關專業人員或其他輔佐人員在場協助之權利，限制其應經主席同意，始得為之，就該等人員受憲法保障之人格權、隱私權、資訊隱私權、職業或營業自由、不表意自由、不自證己罪等各種基本權，所蘊含之正當法律程序保障中，享有律師或相關專業人員在場協助其行使權利、履行義務之權利，為過度之限制，違反憲法比例原則之要求。是本條規定關於「經主席同意」部分，牴觸憲法，應自本判決宣示之日起，失其效力。政府人員或與調查事件相關之社會上有關係人員，於應邀出席聽證會時，均得由律師、相關專業人員或其他輔佐人在場協助，毋須經主席同意。

(2)受邀人員中屬人民身分者，本不具應邀出席聽證會、於聽證會上應詢問而為證言或表達意見之憲法上義務，其缺席聽證會，或拒絕於聽證會表達意見或提供證言者，亦無義務違反或其他違法情事可言。人民基於憲法所保障之一般行為自由、不表意自由等基本權，本即具有得不出席聽證會，或拒絕於聽證會表達意見與提供證言之正當理由。

(3)政府人員應邀出席立法院各種委員會，並為說明或陳述意見，係基於責任政治下，行政院須對立法院負責之憲法要求，乃屬政治責任之性質，無涉法律責任。規定以政府人員出席聽證會為證言時為「虛偽陳述」，為追究刑事責任之前提要件，僅就此而言，即有將政府人員之政治責任，立法變易為刑事責任，從而逾越憲法第67條第2項所定政府人員到會備詢義務之範圍，牴觸憲法，應自本判決宣示之日起，失其效力。

(4)人民以社會上有關係人員之身分，應邀出席立法院各種委員會所舉行之聽證會者，其並不具到會備詢、為證言或陳述意見之憲法義務，已如前述，從而立法院並無自我授權，立法以裁處罰鍰方式，就其證言內容予以制裁之權限，是本條規定已逾越立法院憲法職權範圍，應自本判決宣示之日起，失其效力。

7.刑法第141之1條部分

行政首長或政府人員於立法院之陳述內容，涉有虛偽陳述致引發爭議者，乃屬政治性爭議，其本人自應受到民主問責，最嚴重之情形，即為去職以示負責。

本條規定以行政首長或政府人員於立法院受質詢或聽證，就所知之重要關係事項為虛偽陳述，作為犯罪行為，而施以限制人身自由之刑罰，已有將政府人員之政治行為與政治責任，立法變易為犯罪行為與刑事責任，此等手段對其立法目的之達成而言，尚非屬適當且必要之手段，亦不符刑罰最後手段性之要求。