文／法操司想傳媒

2015年6月27日晚間，瑞博國際整合行銷有限公司，於台灣新北市八里區八仙樂園游泳池內，舉辦「Color Play Asia—彩色派對」活動。活動中大量噴灑以玉米澱粉及食用色素所製作之色粉，而色粉不慎噴入電腦燈內，燈泡表面高溫，導致粉塵引燃，造成15死484傷。

此事故被稱為「八仙事件」，為台灣有史以來，傷亡最為嚴重的公共安全意外事故。而在事件發生後，大眾對於戶外大型活動安全，開始重視，內政部因而頒訂《大型群聚活動安全管理要點》（以下簡稱本要點）。

而針對這新頒訂的《大型群聚活動安全管理要點》，《法操》在此就與各位一同討論看看：這管理要點，是否真的能夠對戶外大型活動的安全，提供相對應的保障呢？

《大型群聚活動安全管理要點》訂定依據何在？

首先需要釐清的，本要點是屬於哪一層級的法律規範呢？本要點並非立法院三讀通過的法律，而是內政部自己訂立的規範，並且本要點中，也並未明確表明，是基於哪一部法律的授權而訂定。

如此一來，究竟是對外規範的「法規命令」，還是內部規範的「行政規則」呢？抑或這是我國獨有的「職權命令」呢？而從一開始的法律規範，就已使人產生疑問，不僅需要檢討內政部，怠於立法的立法院也同樣難辭其咎。

也許有讀者認為，本要點到底是「法規命令」、「行政規則」或是「職權命令」，真的有實質上的意義嗎？是的，當然有，因為，在依法行政的要求下，政府機關一旦要求人民遵循任何義務，都必須要有「法律依據」。

「法規命令」是依據立法院通過的法律的授權而制定，所以「法規命令」可以作為限制人民權利義務的法律依據。然而，「行政規則」，原則上只規範行政機關內部，不可增加人民的義務。「職權命令」則是因為缺乏法律的授權，理論上亦缺乏增加人民義務的正當性。

因此，僅「法規命令」得以作為法律依據，增加人民的義務。然而本要點未明確表明是基於哪一部法律的授權而訂定，所以從根本上來看，本要點到底有沒有合法的效力，都還在未定之天。

不管理私人大型活動，本要點形同虛設？

再者，本要點第2點第1項開宗明義寫明「本要點適用於各級政府機關、公營事業機構及公私立學校辦理之大型群聚活動。」如此一來，諸如本次八仙案，是由「民營公司」所舉辦的大型群聚活動，不就不在管理之列了嗎？

同時，第3點第2項又條列了不適用的活動，如「『觀光遊樂業園區』於其建築使用用途、營業項目、興辦事業計畫之範圍內舉辦之活動。」這豈不是將「Color Play Asia—彩色派對」活動，也直接排除於適用範圍外嗎？

回歸本要點訂定的初衷，是為了規範管理將來類似的戶外大型群聚活動，避免再度發生同樣的遺憾。然而，本要點卻又明文將這樣的活動排除了適用，不在管理之列。讀到這裡，肯定也有讀者與《法操》同樣困惑——本要點究竟是訂來做什麼的呢？

行政與立法機關，別再「不告不理」

司法權，也就是法院，處於被動的角色，在人民未提出告訴之前，不可以「雞婆」地自己跳出來啟動，這就是所謂的「不告不理」。原因在於：三權各司其職、互相制衡，司法權一旦作出判決，就會直接改變權利義務關係，所以令其「不告不理」，避免司法權過度擴張權力。

「不告不理」是司法權的特色，也是限制司法權的重要機制，而行政權則是積極主動的角色，而立法權則介於主動的行政權與被動的司法權之間。然而，我國的行政機關與立法機關卻也有「不告不理」的傾向。

回顧過去，台灣消防法規的進步，可說都是由重大火災事故所推動。如1995年2月造成64人死亡、11人受傷的衛爾康餐廳大火，政府在民意壓力下，才開始陸續修訂《消防法》、《建築技術規則》、《公寓大廈管理條例》等各項法規。

而2011年3月造成9死13傷的台中阿拉夜店火災，才促使內政部研議修法，規範室內明火表演應先向消防機關申請核准，並動員各署對全台各縣市夜店展開清查。

如今，也是在八仙事件發生後，政府才頒布了《大型群聚活動安全管理要點》。我們的政府，總是在發生憾事之後，才感覺到民意有「告訴」而「理會」，也才開始運作，如此怎叫人不痛心？