隨著2020大選的接近，無論是各方陣營的總統或立委參選人都積極投入宣傳。而在種種競選活動中，最容易激起輿論討論的，要數對對手的批評。當然，在激烈的競爭中，對候選人施政或人格的攻訐，或許是不可避免的手段。但在某些情形下，這種攻防會越界，變成抹黑、甚至謾罵，反而破壞選舉體制下公平、良性競爭的本意，更容易造成民眾對政治的反感與冷漠。

針對這種在民主社會下常見的問題，再加上近來社會愈來愈關注假新聞對政治環境的影響。行政院日前公佈了「總統副總統選舉罷免法」與「公職人員選舉罷免法」修正草案，其中最重要、也是影響可能最深遠的修正：規定在競選期間，如果候選人的對手使用不實資訊作為競選廣告，可以向法院聲請核發「緊急限制刊播令」，禁止對手繼續使用不實的競選廣告，也禁止大眾傳播媒體刊播。

當然目前這個制度還在草案階段，尚未經過立法院審查，但其內容茲事體大，更使得司法院立即發布新聞稿批評。究竟草案的內容為何？制度設計有沒有缺漏？本文以下將嘗試稍微進行解析。

草案規定概覽

關於緊急限制刊播令的草案，規定在總統副總統選舉罷免法第47條之3與47條之4、公職人員選舉罷免法第51條之3與51條之4。根據草案規定，在選舉期間（根據草案規定，罷免期間的罷免廣告也包括在內，但以下為了行文方便，只以『選舉』統稱）刊播在報章雜誌、電視廣播或網路上的競選廣告，如果內容有散播謠言或不實訊息，而足以影響參選人的選情，那麼參選人可以委任律師，向法院聲請核發緊急限制刊播令。

由於謠言與不實訊息對選舉具有非常嚴重的影響，因此緊急限制刊播令有極高的急迫性，草案規定法院在收到聲請後，必須在3天內做出裁定，同時法院可以通知刊播媒體、廣告出資者等人在24小時內表示意見。

如果參選人、刊播媒體或廣告出資者對於法院的裁定有不滿，可以委任律師提起抗告，抗告法院同樣必須在3天內做出裁定。但必須注意的是，在提起抗告的期間，緊急限制刊播令仍然繼續執行，也就是說，如果一審法院裁定禁止播放有問題的競選廣告，那麼在二審抗告期間，這條禁令仍然要繼續執行。

另一方面，如果參選人聲請緊急限制刊播令有下列情形，法院可以直接裁定駁回：

1. 沒有委任律師或沒有繳納聲請費。
2. 被要求禁播的廣告，並不是付費刊播的，也就是說廣告背後沒有出資者。
3. 參選人提出的證據和說明，不足以證明廣告內容不實。
4. 參選人提出的證據或證明方式無法在3天內調查完畢。

司法院的批評

針對這份草案，司法院很快就發布新聞稿，以「不實選罷廣告之刊播限制，不宜由法院擔任第一線審核機關」為題，強調新創設的緊急限制刊播令制度，不應該由法院來當審核機關。

司法院如此疾呼的理由，主要有三：

1. 這種限制並不符合法律上的「法官保留原則」
2. 法院在性質及專業分工上，並不是負責第一線審核的最適合機關。
3. 競選廣告也是民主政治和群眾意志形成過程的一環，法院不宜過早介入。

就其中第一點來說，所謂法官保留原則，就是在法治國下，為了防範政府濫權、保障人權，而將某些干預人民基本權的行為，委由法官來行使，同時也只有法官才能行使。最典型的案例，就是刑事訴訟程序中的羈押、搜索和監聽，如果沒有法官核發的押票、搜索票和監聽票，偵查機關就不能對嫌疑人進行羈押、搜索或監聽。司法院新聞稿認為，因為限制競選廣告，並不像上述的羈押、搜索或監聽，競選人製作的廣告如果被限制刊播，還是可以透過後續的司法程序來救濟，不會像羈押、搜索或監聽帶來不可逆的傷害，所以並沒有動用法官保留原則的必要。

第二點而言，司法院新聞稿認為，不實資訊和謠言的來源多端，相較於法院，行政機關應該有更多的資源和更廣泛的管道來搜集資料，確認廣告資訊的真偽。所以從職務和專業分工的角度來講，法院並不適合做為第一線審核機關。

最後在第三點的部分，法院則認為民主選舉過程本來就是，候選人們透過一連串的攻防和檢驗，讓真理可以愈辯愈明。所以在這個民意基礎的形成過程中，如果法院過早介入，將會導致法院所代表的中立性和公正性遭到質疑。

「緊急限制刊播令」制度簡析

筆者認為，要評析緊急限制刊播令這個制度，可以從有效性、必要性、以及法院所扮演的角色這幾個面向來切入。

首先我們可以思考的是，緊急限制刊播令制度是否真的能有效遏止假訊息對選舉的影響？答案恐怕會是不盡理想的。我們可以注意到，聲請緊急限制刊播令的要件，其實頗為狹隘。

因為光是可以限制刊播的對象，就只限於「有人出資的競選廣告」，如果今天假訊息是以新聞報導、八卦爆料或甚至是Line群組方式傳播，其傳播效果與對選情的傷害，並不亞於競選廣告，但卻顯然不在緊急限制刊播令的規範範圍內。更不用說，基於緊急限制刊播令的急迫性，要求參選人提出「可以在3天內調查完畢的證據」，也往往是強人所難。

其次，從必要性的角度來看，除了上述的「不及」以外，也有太過之處。在必要性這個面向，我們所要思考的是，是緊急限制刊播令對於言論自由的影響。在言論自由的體系下，競選廣告毫無疑問屬於政治性言論，而位處言論自由體系中價值最高的一環。如果要對政治性言論，下達完全禁言的禁令，很有可能會帶來難以想像的寒蟬效應。

而事實上，這也反映出資訊戰所面臨的最大困境：我們都知道揭弊對政治廉明的重要性，但在資訊戰如火如荼的情形下，我們要如何區分真揭弊和假訊息？資訊戰會不會變成另一個政府官員打壓異己的武器？

這個問題又會連結到下一個檢視的角度，也就是從法院的角度來說，這個緊急限制刊播令的制度會對法院造成什麼影響。當然在現實上，法官、書記官人力是否能夠負擔選舉季期間潮湧而來的聲請案，將會是很嚴重的問題。而同時，法院要如何在有限的資源、急迫的時間內判斷競選廣告是否不實？更何況法院所做的決定將有可能直接對選情產生影響。

事實上，縱觀古今中外，這種不是為了維持審判公正的目的，但由直接下指令禁止言論發表的制度，可謂前所未見。一方面，使得法院在選舉期間直接沾染政治色彩，另一方面又使法官背負「干涉高價值言論」的壓力，而這樣的困難和重擔，或許也是司法院新聞稿所想要表達的。