日前法操曾經撰文討論過在選舉加入「西瓜票」制度的可能性，無獨有偶的，其實在去年公投提案如火如荼的時候，也有人提出了類似的「負數票」制度公投案。所謂負數票制，就是指一人同樣只有一票，但這一票也可以是「不同意某候選人當選」的「負數票」，而在最後計票的時候，是以「贊成票扣除負數票後」的淨得票數最高者當選。

在去年有位提案人，認為我國可以納入負數票的選制，因此向中選會提出將負數票制納入我國選舉的公投提案。但中選會認為他的提案有幾點需要補正之處，因此發函要求提案人補正，提案人雖然也有針對中選會的要求回應、說明，但中選會仍然認為他的提案格式並不適法，因此駁回了他申請的「負數票公投案」，提案人不服而提起行政救濟。

台北高等行政法院在今年1月4號以107年訴字第755號判決，認定中選會駁回申請並不合法。其判決內容涉及公投提案的內容規範、創制複決權的本質、以及我國憲法中關於選舉制度的規定，本文以下將稍作解析，至於「負數票」這個制度的利弊得失，讀者也可以在閱讀法操關於西瓜票的說明文章後一同思考。

中選會要求提案人補正之處

關於提案人的負數票公投案，中選會認為提案在格式上有4點需要補正之處：

1. 因為提案理由書中同時搭配文字與圖片作為說明，但中選會認為公投法第9條第2項規定：「主文不得超過100字、理由不得超過2000字。」代表公投的主文和理由只能使用文字，不能使用圖片，因此要求提案人將申請改成全文字版本。
2. 公投法第2條第2項規定公投必須在憲法的框架下進行，但憲法已經規定選舉採相對多數制，所以要求提案人說明：負數票公投案要怎麼適用到相對多數決的選舉制度中。
3. 如果發生候選人所得負數票高於贊成票，也就是淨得票數為負數時，要如何處理？提案人並未明確說明。
4. 提案人在公投申請中有援用聯合國秘書長的推選方式作為參考，但中選會指出聯合國秘書長推選方式與提案人要求的負數票制度並不相同（註一），因此要求提案人說明。

補正要求第一項

法院認為公投法第9條規定的本旨，是因為公投提案的主文和理由都會在投票前登在公報上，所以法律會規定字數限制，以免公報篇幅過於冗長，導致人民難以理解。如果從這個「使人民便於理解」的角度來解讀公投法規定的話，法院就指出，圖示說明其實往往比文字更易於理解，所以只要圖片篇幅換算字數後，沒有超過2000字的話，也算是符合了公投法第9條規定。而且就算加上圖片後超過2000字，或是中選會認為圖片的存在並不必要，也可以在公告的時候予以刪除，不能只因為理由書裡面有圖片，就駁回提案人的申請。

補正要求第二項

法院指出，憲法對於選舉的規定是「以得票最多之一組為當選」，並沒有明文排除負數票制度，文字解釋上也有負數票制度存在的空間（例如可以解釋成『憲法的得票就是指贊成票扣除負數票後的淨得票』）。

關鍵之處在於，假設負數票公投案經過公投通過，立法院因此修訂了負數票制的法律之後。認定這些法律究竟是否違反憲法，應該是專屬於司法院大法官的權限。中選會並不能預先審查負數票制度和法律是否違反憲法，否則就是對人民參政權的不當限縮。

其實法院在這裡提出的議題是很值得深思的，過去的鳥籠公投舊法最令人詬病之處之一，就是公投審議委員會的存在。這個委員會可以預先審查公投提案，然後認定公投提案內容不符憲法或其他理由而直接駁回申請，導致許多公投提案胎死腹中。因此經過修法之後，現行公投法已經廢除公投審議委員會，中選會原則上也不能實質審查公投提案內容，只能審查連署人數和提案期限等程序事項。

這也是本次法院判決所秉持的精神：中選會不是公投審議委員會，更不是立法院或大法官，不能事先審查公投提案的內容。但正如1124公投時針對反同婚公投的爭議：關於「人權能否公投」的問題，要如何解決？我們當然可以理解，賦予行政機關審查權，就如同公投審議委員會復辟，扼殺許多公投提案，但另一方面，公投提案的合憲性，就會成為另一層新的挑戰。(【2018年公投】公民投票可以超越憲法嗎？)

補正要求第三項

關於本項，法院指出，負數票公投案是屬於創制權的行使。而根據公投法第2條，創制權並不是「透過公投制定法律」，而是「透過公投確立『立法原則』」。所以在公投通過之後，具體法律的制定，仍然必須回歸立法院。

在這個原則之下，人民在提出公投提案時，只需要提出立法原則即可，並不需要真的自己想好一部法律，更不需要去規劃法律的細節和執行面。因為那些都是公投通過後，行政機關和立法機關的任務。

所以回到本次公投提案，關於如果候選人所得負數票多於他的贊成票，要怎麼辦？或者如果所有候選人的淨得票數都是負的時（這個情形其實就很類似最低門檻制度下，西瓜得票率最高的情形），要怎麼辦？這些都是屬於制度細節設計和執行面上的問題，提案人並不需要想辦法解決。而本件的提案人已經在公投提案的理由書中，說明他認為應該採取負數票制的原因，那中選會就不應該拿這些提案人不需解決的細節問題，來駁回他的提案。

補正要求第四項

最後，法院指出，負數票公投案提到聯合國秘書長的選舉方式，只是想要透過聯合國選票設計的精神，來輔佐負數票制的正當性，並不是希望我國完全照搬聯合國的選舉制度。況且，本件公投提案的宗旨在於人民是否接受負數票制，至於聯合國究竟有沒有採取負數票制，與本件公投提案沒有關聯。中選會並不應該以這種理由要求提案人補正，更不能因為這個理由而駁回提案人申請。

綜觀台北高等行政法院的理由，可說非常多方位地涵蓋了關於公投提案可能遭遇的問題，包括公投提案的格式、中選會的審查權、以及立法原則創制的意義等等。相信在經過一番梳理之後，可以讓我們對現行公投提案法制有更清楚的理解。

註一：聯合國秘書長是由聯合國安理會推選而出，在選舉時，每位候選人的選票上都有同意、反對、無意見三個選項，候選人只有在15個安理會成員中獲得9票以上支持，而且5個常任理事國都沒有反對的情況下，才可以出線。其制度設計，確實與本件提案人所提倡的負數票制不盡相同。