【公法小教室】雷聲大、雨點小的釋字第763號解釋？
大法官最近公佈了釋字第763號解釋，內容涉及屢屢登上新聞版面的「土地徵收」問題，究竟這則大法官解釋的內容為何？可能帶來什麼影響？又或者有何不足之處？本文以下將簡單評析大法官釋字第763解釋。
解釋緣起：土地所有人的收回權
土地法第219條第1項規定，如果人民土地被國家徵收，自補償發放完畢後1年起的5年間，若土地沒有依照徵收計畫使用、或沒有依原本的徵收目的使用的話，原地主可以按照原來的徵收價額，向政府要求收回土地。
然而，人民的土地被徵收以後，究竟土地的後續開發與使用狀況如何？原地主往往很難得知。尤其現在許多政府的土地開發計畫，往往動輒5年、10年後才會有成果，對原地主而言，幾乎無法掌握被徵收土地的開發現況，遑論在法定期限內及時行使權利，要求收回土地呢？
本件解釋的聲請人，正是這種規範制度下的受害者。聲請人的土地在民國78年被徵收以後，直到民國100年才知道土地並沒有按照當初徵收的計畫開發使用，所以向政府申請收回土地，但被以「申請逾時」為由駁回。於是這幾位受害者，決定向大法官聲請解釋，於是乎，便有了釋字第763號解釋。
大法官解釋：土地徵收後的正當法律程序保障
釋字第763號涉及的，是憲法上的正當法律程序。所謂正當法律程序，意思是指國家要剝奪或干預人民權利以前，必須要經過一定的法定程序，否則就算國家干預權利的理由多麽言之成理，都會因為欠缺正當法律程序而違法或違憲。至於正當法律程序的具體內容，會隨著涉及的基本權而有所變動，但核心精神基本上包括「必須讓人民知道權利被干預的原因」、「必須讓人民有表示意見或提出反對的權利」。
大法官首先確認，土地徵收是對人民財產權最嚴重的侵害之一。這是當然的，想像如果我們花了大半輩子，好不容易攢了一筆錢買下一片土地（或甚至房子）。結果因為政府一紙徵收公文，土地（或房子）就要被國家收走，這當然是對人民財產非常嚴重的侵害。
既然土地徵收屬於對人民財產權最嚴重的侵害行為，那麼國家在徵收人民土地時必須符合正當法律程序要求，乃是當然之理。更甚者，大法官認為，正當法律程序的要求，不只適用於徵收事前、事中，更必須進一步延伸到「事後」，也就是說，即使國家已經依照法定程序（例如召開聽證會、經過原地主同意等等）徵收土地完竣，仍然有後續的法律程序必須踐行，其中就包括「政府徵收土地後一段期間，必須『主動』、『定期』告知原地主土地使用狀況」。
大法官得到這個結論的邏輯在於：土地徵收是最嚴重的侵害行為，所以應該是非必要不可為之的「終極兵器」，亦即土地徵收的前提是「為了開發計畫，確實有徵收人民土地的『必要性』」，只有在具備這個前提條件下，國家才可以要求人民接受土地被徵收的特別犧牲。但如果人民土地被徵收以後，土地反而沒有按照原定計畫開發，那就代表當初徵收土地的必要性根本不存在，那就沒有理由要求人民繼續接受特別犧牲，所以原地主可以要求收回土地。但是因為土地徵收以後的開發狀況，人民往往不得而知，所以為了確保人民有機會行使收回權，政府必須在土地徵收完畢以後，定期、主動告知原地主土地開發狀況。
在這個邏輯下，大法官認為現行土地法第219條第1項規定，雖然確實是人民收回土地權的落實，但卻為德不卒。規範裡對人民行使收回土地權的時間加諸限制，但又沒有要求政府定期、主動告知人民土地開發狀況，導致原地主無法獲得充份資訊，反而可能來不及行使收回權（這也正是本號解釋聲請人碰到的狀況）。因此大法官要求立法機關在2年內修正法律規範，在法律修正完成之前，原本土地法第219條第1項規定的時效均停止計算，直到主管機關依本號解釋要求履行通知義務後，時效才繼續起算。
區段徵收 v. 一般土地徵收
耐人尋味的是，在本號解釋理由書最後一段，大法官突然神來一筆：「本件解釋只適用於一般土地徵收的情形，區段徵收並不在其適用範圍。」
但事實上，綜觀近年來台灣社會上與土地徵收有關的重大爭議事件，其實絕大多數都是涉及區段徵收，譬如竹南大埔張藥房事件、台南鐵路東移工程、桃園航空城開發計畫等均屬之。區段徵收與一般徵收的不同處在於，區段徵收往往是政府為了大規模開發計畫，而一次性徵收眾多地主所擁有的廣泛土地，補償方式也不限於金錢，可以用抵價地來作為補償。區段徵收往往被塑造成「政府出錢、地主出地，共同促成大規模開發，最後雙方各謀好處」的合作計劃，比較不易遭受抵抗，而且可以一次就讓政府取得大量開發用土地，因此頗受為政者青睞，更常有遭到濫用的情況。關於區段徵收的制度缺陷和濫用，政大徐世榮教授所撰寫的文章有相當程度的介紹，也頗值得一讀。
區段徵收雖然被包裝在大規模開發計畫裡，但本質上仍然是國家剝奪人民對土地的所有權。尤其政府在實施區段徵收時，都會向地主介紹未來的開發計畫以及可以帶來的獲利，以吸引地主接受徵收。那麼在地主同意徵收以後，自然更應該受到收回權的保障，才不會因為誤信政府的美好承諾，結果反而落得血本無歸。
弔詭的是，現行法土地徵收條例第9條第1項規定，卻明文將區段徵收排除於收回權的適用之外（註一），而釋字第763解釋又挑明不處理區段徵收的地主收回權問題。或許大法官之所以不處理這個問題，是因為這個問題並不在聲請人的聲請範圍內。但如此綜合起來，似乎意味著，除非立法機關願意修法，否則縱然有了本號解釋，區段徵收事件中的地主，仍然不受到收回權保障。考量到現在區段徵收逐漸取代一般徵收，成為政府獲取人民土地的最主要手段，我們不得不懷疑：釋字763號解釋會不會雷聲大、雨點小，其對現狀的直接影響，或許並沒有想像中的龐大？
（註一）當然，土地徵收條例第9條第1項和土地法第219條第1項分別規定了不同的收回權時效，其間的關係究竟為何？釋字第763號解釋是否及於土地徵收條例規定？都是另一個凸顯我國土地徵收規定過於混亂的大哉問，也有大法官在意見書內提及這個問題（例如詹森林大法官所提出的協同意見書）。
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