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最高法院如何改革才能回應民意?

法操與永社合辦司改系列座談會第二場,邀請眾多嘉賓討論「最高法院如何改革才能回應民意」。

文/法操司想傳媒

蔡英文政府上任後,積極著手進行的司法改革國是會議,目前分組會議已經於2017年6月3日落幕。而在會議中,最具有爭議性的決議之一,就是最高法院的人事改革。司改國是會議第二分組決議:終審法院法官員額縮減為21人,不須經過立法院同意,改為司法院遴選委員會通過人選後,由總統任命,法官沒有任期,預計在五年內實施。媒體為此下了聳動的標題「最高法院法官改為政治任命」。

我國最高法院到職權為何?現行制度下,最高法院法官是怎麼任命的呢?最高法院的法官,由總統任命真的不好嗎?司法改革國是會議的決議,真的讓行政的手明目張膽地伸入司法嗎?在總結會議召開之前,永社與法操司想傳媒共同於2017年6月10日舉辦座談會,邀請各方專家,一起來談談:「最高法院要如何改革才能回應民意?」

最高法院功能:統一解釋法令、法的續造、救濟管道

黃國昌委員率先表示:「統一解釋法令」最高法院最重要且基本的功能,若最高法院無法發揮統一解釋法律的功能,每一次法院判決,對民眾來說就像在賭博。,

黃國昌委員舉出了一個實例:兩名銀行專員被銀行認為未盡到善良管理人義務,導致營行損失而遭到解雇。兩位雇員不認同,因而對銀行提起訴訟。雖然兩個案子都是要討論銀行非法解雇的問題,兩案爭點也相同,判決結果卻是一個勝訴由最高法院撤銷發回原審;另一個卻是上訴駁回

上述案例,事實相同,當事人也相似,卻因為分到最高法院不同的庭(最高法院民事部分共有7個庭),命運就完全不同。這樣要叫民眾如何信賴司法呢?

而最高法院的第二個功能,就是「法的續造」,意即如何讓過去制定的法律能夠與時俱進。而最高法院應該扮演帶著社會往改革的方向前進。陳憲裕法官認為,最高法院應該要真正去了解現代國人的實際生活狀況,而最高法院做出來的決議經常無法貼近民情,若最高法院採取言詞辯論,在辯護人的攻防,可能比較能改善現行制度。

針對最高法院無法貼近民情,陳憲裕法官舉了「投票幽靈人口」的例子:「妨害投票罪」。本罪所要處罰的對象,是對當地根本不了解,沒有在當地生活過的人,卻在選舉期間才想辦法在當地獲得投票權,而此人的選票當然無法代表當地民意。但本法的規範中,卻忽略了現代人民可能有多個住居所的現況。如:輪流照顧雙親、假日農夫等。當民眾固定在該地生活、在該地有經濟活動,當然可以得知當地的生活機能,也會知道當地的民意代表表現如何,所投的票當然可以代表民意。

最後,提供人民救濟管道」為最高法院最廣為民眾所知的功能,也是目前最高法院最主要的功能。陳憲裕法官表示,最高法院能透過上訴制度,糾正下級法院的錯誤。現行的救濟方式,常會出現最高法院一再發回的情形。但「一再發回」通常不是因為下級法院在法律適用上違反法律或理由不完備,而是最高法院不認同下級法院的判決,希望下級審法院可以做出符合最高法院判斷的判決。

出現這樣的情形,代表最高法院濫用了糾正下級法院錯誤的職責,對於沒有出錯、卻不認同的判決,也同樣發回。蘇彥圖教授也認為,即使是糾舉錯誤的狀況,在現行的制度下,到最高法院時,才去扭轉錯誤,所耗費的司法資源相當驚人。而司法資源有限,若強調錯誤的糾正,案件量自然就會大,而出現見解分歧的機會也會升高,因此,他也指出,最好最有效的方法,是在第一審時,即減少錯誤的發生。

最高法院法官的產生:最高法院點頭的人才能到最高法院

曾多次參與法官人事審議委員會的錢建榮法官提出,最高法院的法官人選,經過人事審議委員會表決決定的。但是人事審議委員會僅能就「司法院院長提出的名單」做表決,而「司法院長的名單」,其實是「最高法院庭長開會決定」的。

最高法院庭長開會決定最高法院法官的參選名單,其實不適當,且法律未明文規定。故經過一番努力與變革下,目前的參選名單,是由最高法院法官進行票選,而非過往的由庭長會議決定。但實際執行上,卻出現下級審法官出現拜票的情形,因此法官遷調改任辦法還特別規定禁止競選行為。

最高法院法官票選出來的參選名單,會再送交人事審議委員進行評選。人事審議委員會的評選過程,僅會看到參選名單中法官的期別、年資、考績。但錢建榮法官表示,單看這些資訊,並無法了解法官本身的價值判斷,以及文章撰述,同時也不能了解該法官對於司法及社會的貢獻。

在這樣的篩選制度下,可以說是層層都有問題。錢建榮法官就曾撰寫〈當前法官人事議題及判例適用文化之檢討〉一文,探討許多司法人事文化的眉角。他也再次重申,認為法官適不適任,應該要依據其撰寫具有參考價值之裁判,或者相關的論文發表、司法活動參與度,才能真正的認識這位被遴選的法官。

最高法院怎麼改:由總統圈選,是否是行政介入司法?

高宏銘律師提到,整個國家體制,都應該由人民決定,司法權也不例外。總統由人民民選,再由總統圈選任命最高法院法官,其實可以強化法官的民主正當性。從這一點來看,這個決議並不見得沒有好處。但如果要增加最高法院法官的民主正當性,還是有其他選擇的。如可由行政部門首長提名,由國會同意,美國聯邦最高法院的大法官就是這樣產生的。

而政治任命一詞,錢建榮法官認為,是媒體將此名詞汙名化,讓人聯想到政治都很骯髒、無法做決定。但此任命方式,應該更正說法為「民主正當性的任命」,目前任命方式都是司法院內部決定,但願意衝撞體制的人非常少,「民主正當性的任命」是回到基礎做法,讓人民認識法官後,讓人民去決定法官。改變現行做法,司法院提供法官遴選名單後,由總統從中挑選合適的,再進到國會,由國會同意,可讓民主正當性更完美。

錢建榮法官也表示,「民主正當性的任命」會出現問題,從每一次國會進行大法官同意案中,都可以看到。我國國會對於專業人員的審查,缺乏固定程序或標準。因此,應該就國會制度設計去改變,而非用藍綠對抗去解決。錢法官強調,即便是總統直接圈選,都比現行完全沒有民主正當性的狀況好,總統圈選,仍受限於司法院提名的人,在尚未改制前,也是由人事審議委員會從中挑選,且挑選名單還可能出現不足額的情況!

最高法院怎麼改:一元單軌?一元多軌?

多元多軌、一元多軌、一元單軌,是從1999年來,就一直有在探討的司改議題。所謂的「多元多軌」就是目前的終審分成最高法院、最高行政法院、公務員懲戒委員會與司法院大法官會議。而「一元多軌」則是,將最高法院、最高行政法院、公務員懲戒委員會此等多元之終審機關歸併至司法院,使司法院成為單一終審機關,院內並設大法庭、聯合大法庭來統一見解。「一元單軌」及司法院設置大法官13至15人,兼掌民事、刑事、行政訴訟、公務員懲戒、憲法解釋、與政黨違憲解散等職權。

鄭文龍律師表示,制度應走向「一元單軌」才能解決人民的問題。並舉出過去經辦承購國民住宅的案子,單純就行政訴訟還是民事訴訟,兩個法院就出現互踢皮球的問題,即便後來做成了釋字709號解釋,對於本案當事人,仍無幫助。

錢建榮法官提出不同的想法,他認為若讓沒有憲法概念的法官,做出最後的決定,反而更危險,民事庭分成兩庭,刑事庭分成兩庭,一庭比照原來的方式選任法官,另一庭則不見得要全部由職業法官組成,可以納入律師和學者,讓一個庭比較年輕。產生法律見解的競爭、社會進步的競爭,見解若有不同的情況出現,再開大法庭,相互激盪比較的見解。

最高法院怎麼改:推動改革,必須從問題現狀開始

高宏銘律師提到,我國終審法院組織複雜,包括最高法院、最高行政法院、公務員懲戒委員會和司法院大法官會議等都可以算是終審法院,相較於美國和日本等,我國終審法院法官員額也是相當高的。在美國,聯邦最高法院大法官9個人,日本最高裁判所法官15人,而我國終審法院法官有108人。越多人做成的決定,越可能出現分歧,我們可以去想想,是否真的需要這麼多最高法院的法官。

回到現實面,現行制度,每年都有上千件的案件進入最高法院,若刪減最高法院人數改為7人或14人,是無法面對上千件案件,在最高法院的變革上,必須修改現行上訴制度,讓最高法院專注於法律適用上的問題,而非個案事實上認定的救濟,對此做出改革,才能讓最高法院發揮其功能。

司法怎麼改,從1999年開始講到現在,黃國昌委員也結論道,認為「觀點已經耗盡」,剩下的只是「訂出排程,寫明清楚的立法計畫」,才會有實質的改革進度。而本次的司法改革國是會議也將進入最後的總結會議,就讓我們一起監督司法改革的步驟,讓我國的司法,能夠重拾民眾的信任!

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