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檢察官是「司法官」還是「行政官」?

文/法操司想傳媒

目前司改國是會議正如火如荼進行,也已經有些許決議產生,在眾多議題中,檢察官的定位及其權責分配,也是本次司改的一大主題。而分組會議第三組「權責相符高效率的司法」討論中,近日也提出檢察官定位問題的檢討,法務部表示,希望維持現狀,守住檢察官和法官並列「司法官」的底線,並希望修憲保障檢察官權。但也有法官和學者代表主張立法或修法,讓檢察官成為「行政官」,不宜再和法官平起平坐,因而延伸出「檢察官是否為行政官」的討論。

《社團法人台灣永社》與《法操司想傳媒》長期關心司改議題,針對上述議題,特別聯合舉辦了「檢察官不是行政官嗎?檢察官定位與檢察制度改革」座談會,盼能提出檢察制度改善之建言,供司法改革國是會議參考。

本次座談會由永社名譽理事長陳傳岳律師主持,特邀法操創辦人高宏銘律師、永社理事鄭文龍律師以及東吳大學范文清副教授、真理大學吳景欽副教授與談,就讓《法操》帶您了解,本場座談會中的各方見解吧。

檢察官定位:檢察官當然「不是司法官」

吳景欽教授說到,檢察官制度,源自於法國,當初法國國王,為了整肅異己及增加國庫收入而設立的,那時的檢察官,為國王代理人,也當然為行政官。隨著時代演進,檢察官擁有了追訴的權力,才出現檢察官與法官混淆的狀況,法國還衍生出檢察官是「站著的法官」一說。而法國的法院組織法與法官法都有包含檢察官。我國的檢察官其實是延續法國的制度。

而范文清教授,認為「檢察官是不是法官」,這個議題若在1990年時討論,還有實質上的意義,而在2017年的今天,還要談檢察官是否為司法官這個議題,讓他感到有點錯愕和沮喪。檢察官無疑地當然是行政官

范文清教授認為,要判斷檢察官是否為司法官,必須先去檢視我們如何定義司法權及法官。范教授提到:「司法也者,談的是審判,審判也者,是有獨立中立的司法官,去做有既判例的裁判。」法官,是針對法律的爭議,去做有拘束力及既判力的裁決。而因為裁決有相當大的拘束力,所以作裁決的人,需要具備特定資格及符合特定的程序。范教授認為,如果我們如此定義法官,那檢察官的工作範疇,偵查起訴,以及後續的執行,都不會是審判。因此,檢察官當然不是法官,檢察官不是司法權。

鄭文龍律師也說到,檢察官當然不是法官。法官才擁有審判權,法官要公正、超然、獨立的公平公正做審判。社會紛爭由法官來做審判,檢察官當然是行政官,只是,是懂得法律技術的行政官。若將檢察官認定為司法官,則是混淆的觀念。以前審檢不分,現在審檢分立,但檢察官一直不願放棄司法官的角色。

檢察官獨立性:把檢察官定位成「行政官」,會不會讓行政權介入?

行政官,一定是上命下從嗎?其實不盡然,屬於行政機關,不代表就缺乏獨立性。范教授提到,「行政機關的設置,有非常多不同的樣態,有很多行政機關是上命下從,但仍有很多行政機關,需要專業及獨立。」當行政事項需具備極高專業性時,仍可保有其獨立性,因此,檢察官並不會因為是行政官而缺乏獨立性。

范教授認為,檢察官上命下從,應該要非常淡薄,檢察官仍然具有獨立性。起訴書是掛自己的名字,而不是掛機關的名字。憲法保障審判獨立,是指法官的獨立性,並不是指檢察官的獨立性必須要和法官完全相同,但檢察官的獨立性,需要有相當程度上相似。這一點將可在法律層次上再作討論。

鄭律師也表示,法務部提出檢察官獨立性,這也是個假議題。他認為,法務部長用「檢察一體」作為混淆,認為檢察官若是行政官,碰到檢察官認為無罪,檢察長卻執意要起訴情形,若政治力介入,後果不堪設想。但鄭律師表示,公務員本來就有依法行政的義務,公務員在執行職務時,面對上級違法的指示,本就應當要拒絕。

檢察官職務責任:國家賠償

我國的國家賠償法,對於枉法裁判、濫權追數,附有相當多的限制,導致此種國家賠償,成立可能性極低。范教授提到,任何公權力的違法行駛,或不作為都可能有國家賠償責任。但現行國家賠償法第13條,限縮法官和檢察官只有在犯「職務上之罪」,才符合國賠構成要件。

范教授更提出他的觀察,國家賠償法,從1981年施行到今天,提起國家賠償法第13條相關訴訟案件,總共二百至三百案,其中,在這些真正有進行審判的案子中,人民成功的案子只有一件。范教授認為,國家提供給民眾一個權利救濟的管道,卻幾乎不可能成立,這樣的管道,只是空有形式外表而已。

國家賠償法第13條,之所以會有這樣嚴格的限縮,是為了確保法官獨立性作為基礎,若法官今日審判,隨時擔心著有國賠的可能,那麼將會影響法官心證,無法做出公平的裁判。但誠如范教授先前提及,他認為法官才有獨立性可言,檢察官所做的起訴與不起訴並無既判例。所以,檢察官跟法官的國賠責任,是不同的。而德國的國賠法,是用「是否有既判例」出發,而非直接將國賠責任限縮。范教授期許,未來國賠法也可以針對此點,做出實質的調整。

檢察官改革:偵查主體、偵查不公開、結案書類公開

除了檢察官的定位及獨立性外,當天在場的與談人對於檢察官現行制度的改革,亦提出了許多建議,使整場座談會方向更加廣泛與完整。

吳教授更認為,談論檢察官是否為司法官,還不如去細細檢討檢察官在刑事司法程序中,所行使的每個細節一一監督。相關的議題包含:檢察官作為偵查主體之妥適性、偵查不公開原則的落實、偵查結束後,應將結案書類公開。

檢察官?警察?雙偵查主體?

在我國,檢察官為偵查主體。鄭律師認為,檢察官並未受過偵查訓練,且人數遠遠不及警察,在限制檢察權無限擴大以及檢察官人力缺乏的問題上,應該將警察列為偵查主體。

吳教授則認為,目前大部分的案件,犯罪案件處理第一線,就是警察。現行制度下,警察其實已有某部分的微罪處分權,當證據不足時,可以直接打電話詢問檢察官是否予以起訴處分。相較於檢察官權力過大的問題,吳教授表示,警察權若過大,問題可能會比檢察官嚴重。

高宏銘律師則認為,現行制度下,檢察官應該要充分發揮主導偵查。實務運作上,檢察官會視證據調查結果,告知警察何處不足,再續行調查。目前檢察官在實務上,並不會完全被警察牽著走,仍有發揮其偵查主體的功能。

偵查不公開、結案書類公開

高律師提到,現行的檢察官制度,其實有很多地方可以改革。一般民眾對於檢察官的職權其實並不清楚民眾對檢察官的第一印象,可能是偵查不公開,但現今許多社會案件,從媽媽嘴案到小模命案,媒體報導總是沸沸揚揚,讓民眾看見檢察官並未持守偵查不公開原則。)

另外,檢察官結案書類不公開,讓民眾更無法瞭解檢察官判斷過程,有時,相類似案件會獲得不同的結果,把結案書類公開,能讓人民更親近司法、了解檢察官各項決定的理由,已力救濟。

吳教授也提及,檢察官不起訴處分,效力媲美法院判決,但救濟途徑稀少,也是一個很大的問題。他更進一步提出,檢察官還有另一項很大的權力「簽結」,吳教授認為,檢察官內部的簽結制度並非全然不適當,但仍需要給予簽結理由,否則更會讓人民無所適從。)

本次座談會,給予現行檢察官制度許多的建議。從學說和實務層面出發,希望能將不同的想法,傳達至現在如果如荼的司改會議中。接下來,也跟著《法操》關心司改國是會議的各項議題決議以及會議內容吧!

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