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在全世界開枝散葉的「環境影響評估」制度

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文/林柏辰,杜蘭法學院能源環境法碩士(Energy & Environmental  LLM , TU)

什麼是環評?

環境保護議題,從上個世紀至今,開始引領公眾討論的目光。許多環保運動與相關思潮接續展開,例如Rachel Carson在1962年出版的《寂靜的春天》,以及格羅·哈萊姆·布倫特蘭(Gro Harlem Brundtland)在1987年於聯合國大會中提出的《我們共同的未來》(Our Common Future)提出了「永續發展」(Sustainable Development)的概念。所謂「永續發展」,從東方儒家文化以觀,論語中有倡導「釣而不綱,弋不射宿。」孟子也曾提出「不違農時,穀不可勝食也;數罟不入洿池,魚鱉不可勝食也;斧斤以時入山林,材木不可勝用也。」的類似主張。

在各國環境法體系中,值得一提的是源自於美國,卻在世界各國開花結果的「環境影響評估」制度(Environment Impact Assessment, 常簡稱作EIA)。法律規範常有不同區域、國家互相模仿、移植或繼受的現象。環評從美國內國法為始,演化至其他國家不同的環境法規樣貌,甚至於國際法上的規範亦受其影響,並非只有台灣學習這種制度而已。然而,我國的環評法規在近年來爭議頗多,從亞泥案,到之前的中科三、四期和美麗灣等案,進而推動近來一系列的環評修法討論。

尤其以台灣的人口密度來說,人民和環境間更是唇亡齒寒的關係,環境成本更顯貴重。從我國的定義來看,根據環境影響評估法第4條,所謂環境影響評估係為了「開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍,事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定,提出環境管理計畫,並公開說明及審查。」本文的目的,在於給讀者對於環評制度一個概括的基本認識,以利於有興趣的讀者日後進一步的了解與思考。

國際法下的環境影響評估義務

在2010年國際法院判決「烏拉圭紙漿廠案」(Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay,2010)中,對於國際間的跨國汙染爭端,認定國家在進行有危害林國的環境衝擊行為時,必須負有實施環境影響評估(EIA)的國際法義務,環境影響評估於是在跨國環境爭議下被國際法院認定為是有拘束力的國際習慣法(Customary International Law),其中包含行為國的勘查義務與資訊告知義務。

在國際條約中,不少是有明文規範上述環評義務的全球性公約或區域協議,例如:跨國環境影響評估公約(Espoo Convention)、 德黑蘭公約(the Tehran Convention)和北美環境合作協定(North American Agreement on Environmental Cooperation)。就和台灣關係甚大的國際海洋法公約(UNCLOS)來說,海洋法公約第206條亦規定開發國應以現行科學方法觀測、衡量、分析其開發行為對於海洋環境的風險或汙染,並對其開發行為的監管負其責任。

不同的規範下,環評會有不同的表現形式。但總體來說,環評的一般架構基本上有:(1) 篩選(screening)、(2)範圍界定 (scoping)、(3)衝擊分析與報告準備 (impact analysis and report preparation)、(4) 公共與機關參與(public and agency participation)、(5)最終決策(final decision)以及(6)後續追蹤(follow up)。

美國法下的環境影響評估

1969年制定,於1970年美國總統尼克森簽署了《國家環境政策法》(National Environmental Policy Act, 簡稱作NEPA),自此開啟了美國的環保黃金十年。美國的環保法令繁多,近年來相關細節法令數量,甚至已超越稅法部門,為了因應行政管制,許多公司都設立有因應的法律部門。除了NEPA之外,還有如《清潔空氣法》(Clean Air Act)和《聯邦水汙染法》(Clean Water Act)等等。其中發明了環境影響評估的法源,便是前述的《國家環境政策法》(NEPA)。

《國家環境政策法》有環境法的大憲章(Magna Carta)之稱,在美國之後,其他國家亦紛紛引進,並且建立起各自的環評模式。美國的環評規定在《國家環境政策法》第102條中,對於「具顯著影響人類環境品質的立法計畫和其他聯邦主要行為」,聯邦機關必須進行通盤的評估。《國家環境政策法》是一部聯邦法,管轄聯邦事務,但許多州法也依循該法而衍生各州的環評細節州法規。

《國家環境政策法》要求機關先進行初步環境評估(Environmental Assessment, 簡稱EA),檢驗該行為對於環境是否有顯著風險(Significant Risk),如果確實有顯著風險,則必須進一步作成環境影響說明書。美國法院對於環評案件的爭議,包括「聯邦主要行為」的認定,何謂聯邦行為?是否屬於主要行為?說明書考慮的因素是否完備?替代方案的範圍為何?成本收益分析是否應納入考量?

值得一提者,為美國的《國家環境政策法》要求的環評合法性並不一定要求具體特定的結果,也就是說並沒有要求該評估必須要對於環境有益到何種實際程度,反而是要求「程序上的正當」為足,只要求機關證明已經對每個必要條件納入考量,並且是經過公共參與後的謹慎決定便可達成合法的基本要求。此外,美國的環評也不要求後續的追蹤。

即便是環評制度的創造國,環評在美國從一開始也是很有爭議的。有人質疑環評只是個徒費筆墨的空殼,也有人認為環評消耗太多時間和勞力成本。曾經在美國國會的問政文件裡也有過一個笑話:如果上帝在創造這個世界前都需要先進行冗長的環境影響評估,那連上帝也會氣到瘋狂跳腳。然而,不可否認的是,環評確實帶來了全球性在環境議題處理上重大影響,並且扮演了行政決策的工具,在國際舞台和各國環境治理都扮演了重要的角色。

我國的相關法制規範與爭議

我國於1994年制定了環境影響評估法,也採用了和美國類似的二階段環評制度。相同的,我國環評制度也含括了「政策環評」和「開發行為的環評」。

前者的範圍依環評法第26條為:(1)工業政策、(2)礦業開發政策、(3)水利開發政策、(4)土地使用政策、(5)能源政策(6)畜牧政策、(7)交通政策、(8)廢棄物處理政策、(9)放射性核廢料之處理政策、(10)其他政策。

後者所謂對環境有不良影響之虞的「開發行為」則於環評法第5條包含:(1)工廠、(2)道路、鐵路、捷運、港灣及機場、(3)土石採取、採礦等、(4)蓄水、供水、防洪排水工程、(5)農、林、漁、牧、(6)遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地、(7)文教、醫療建設、(8)新市區建設及高樓建築等、(9)環境保護工程、(10)核能及其他能源開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建、(11)其他經中央主管機關公告者。

和美國制度不同,我國的環評法賦予審查機關實質的「否決權」,並非僅止於程序要求而已。這是因為立法者當初考量我國情況,避免環評成為徒具形式的行政程序。有爭論者認為環評過程過於繁瑣冗長,嚴重阻礙投資開發與經濟發展。在環評爭議送上法院之後,亦有論者批評爭議開發行為往往「停工不停產」,在法律爭訟的同時,環境已遭受不可逆的損害。

小結:我們如何做出一個好決策?

在近代環境議題發展進程中,環境保護和經濟發展常常被放置在對立的位置上。以美國為例,近者有如川普總統的諸多反環保言論:遠者在過去也有在路易斯安那州的企業嘗試動用政治力量結由州議會的法案強行關閉幫地方社群爭取環境權益的杜蘭大學環境法律服務社。然而,環境保護在世界的潮流中影響力日增,對於環保議題的回應,企業從一開始大多的「全盤否定派」,到目前多數「折衷派」企業的出現,甚至產生了「環保企業」(早期比較有名的例子有Body Shop美體小舖)。

時至今日,環保被納入「企業社會責任」(Corporate Social Responsibility, CSR)的重要一環,許多大公司都提供「永續發展報告書」和「企業社會責任報告」,甚至環保的指標還從成本負擔躍升成競爭力的趨勢。以咖啡行銷來說,哥斯大黎加就以「低碳咖啡」成功打入英國和德國的市場。走一趟美國的超市,南美洲來的咖啡豆包裝上「環保低碳、有機健康、公平貿易」標語滿目皆是。近來經濟發展猛烈的中國,為了經營國際形象,也開始推行綠色GDP和社會企業責任。再者,能源的節省與效率也有助於產業競爭力的提升,國內的台泥的碳捕捉廠可以算是一個例子。經濟發展和環境保護在今日已經不能說是天生註定敵對的關係。

子曰:「爾愛其羊,我愛其禮。」如果把這裡的「禮」替換成「正當程序」來說的話,或許我們能體會到程序正當性在法治國的重要。回歸到「環境影響評估」的主題,若是環評應用得當,可以作為一個三思而後行的決策工具。運作得當,評估作成不適合開發的結論,在環評所用的成本正好可以省下日後不必要的冤枉路和大筆預算。公眾參與的部分如果確實落實,也能減少體制外抗爭的社會成本。

修法的方向,以立法目的以觀,不應只求讓案件盡快通過;相對的,應該是從落實環評與各方公眾參與為出發點來提升效率。易言之,要提升效率,就要正視環評法規與下決心去落實環評責任。歷史教科書上所言「甲午戰爭的落敗在於制度上的學習不足」至今已超過一百年,吾人可知匆匆的繁華無法證明本質上的強大,唯有把每一步環節紮實做好才是國家富強的根本。

參考資料
環境影響評估流程(行政院環保署)

環境影響評估法

環評改革 環境法律人提民間版 「拿掉否決權」獲熱議


延伸閱讀
政策環境影響評估緣起與定義

九個月內提出修正草案 詹順貴啟動環評制度革新

Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay) (國際法院判決)

 

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