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【八仙事件】頒訂不能用的管理要點,政府什麼時候才能積極有為?

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文/法操司想傳媒

2015年6月27日晚間,瑞博國際整合行銷有限公司,於台灣新北市八里區八仙樂園游泳池內,舉辦「Color Play Asia—彩色派對」活動。活動中大量噴灑以玉米澱粉及食用色素所製作之色粉,而色粉不慎噴入電腦燈內,燈泡表面高溫,導致粉塵引燃,造成15死484傷。

此事故被稱為「八仙事件」,為台灣有史以來,傷亡最為嚴重的公共安全意外事故。而在事件發生後,大眾對於戶外大型活動安全,開始重視,內政部因而頒訂《大型群聚活動安全管理要點》(以下簡稱本要點)。

而針對這新頒訂的《大型群聚活動安全管理要點》,《法操》在此就與各位一同討論看看:這管理要點,是否真的能夠對戶外大型活動的安全,提供相對應的保障呢?

《大型群聚活動安全管理要點》訂定依據何在?

首先需要釐清的,本要點是屬於哪一層級的法律規範呢?本要點並非立法院三讀通過的法律,而是內政部自己訂立的規範,並且本要點中,也並未明確表明,是基於哪一部法律的授權而訂定。

如此一來,究竟是對外規範的「法規命令」,還是內部規範的「行政規則」呢?抑或這是我國獨有的「職權命令」呢?而從一開始的法律規範,就已使人產生疑問,不僅需要檢討內政部,怠於立法的立法院也同樣難辭其咎。

也許有讀者認為,本要點到底是「法規命令」、「行政規則」或是「職權命令」,真的有實質上的意義嗎?是的,當然有,因為,在依法行政的要求下,政府機關一旦要求人民遵循任何義務,都必須要有「法律依據」。

「法規命令」是依據立法院通過的法律的授權而制定,所以「法規命令」可以作為限制人民權利義務的法律依據。然而,「行政規則」,原則上只規範行政機關內部,不可增加人民的義務。「職權命令」則是因為缺乏法律的授權,理論上亦缺乏增加人民義務的正當性。

因此,僅「法規命令」得以作為法律依據,增加人民的義務。然而本要點未明確表明是基於哪一部法律的授權而訂定,所以從根本上來看,本要點到底有沒有合法的效力,都還在未定之天。

不管理私人大型活動,本要點形同虛設?

再者,本要點第2點第1項開宗明義寫明「本要點適用於各級政府機關、公營事業機構及公私立學校辦理之大型群聚活動。」如此一來,諸如本次八仙案,是由「民營公司」所舉辦的大型群聚活動,不就不在管理之列了嗎?

同時,第3點第2項又條列了不適用的活動,如「『觀光遊樂業園區』於其建築使用用途、營業項目、興辦事業計畫之範圍內舉辦之活動。」這豈不是將「Color Play Asia—彩色派對」活動,也直接排除於適用範圍外嗎?

回歸本要點訂定的初衷,是為了規範管理將來類似的戶外大型群聚活動,避免再度發生同樣的遺憾。然而,本要點卻又明文將這樣的活動排除了適用,不在管理之列。讀到這裡,肯定也有讀者與《法操》同樣困惑——本要點究竟是訂來做什麼的呢?

行政與立法機關,別再「不告不理」

司法權,也就是法院,處於被動的角色,在人民未提出告訴之前,不可以「雞婆」地自己跳出來啟動,這就是所謂的「不告不理」。原因在於:三權各司其職、互相制衡,司法權一旦作出判決,就會直接改變權利義務關係,所以令其「不告不理」,避免司法權過度擴張權力。

「不告不理」是司法權的特色,也是限制司法權的重要機制,而行政權則是積極主動的角色,而立法權則介於主動的行政權與被動的司法權之間。然而,我國的行政機關與立法機關卻也有「不告不理」的傾向。

回顧過去,台灣消防法規的進步,可說都是由重大火災事故所推動。如1995年2月造成64人死亡、11人受傷的衛爾康餐廳大火,政府在民意壓力下,才開始陸續修訂《消防法》、《建築技術規則》、《公寓大廈管理條例》等各項法規。

而2011年3月造成9死13傷的台中阿拉夜店火災,才促使內政部研議修法,規範室內明火表演應先向消防機關申請核准,並動員各署對全台各縣市夜店展開清查。

如今,也是在八仙事件發生後,政府才頒布了《大型群聚活動安全管理要點》。我們的政府,總是在發生憾事之後,才感覺到民意有「告訴」而「理會」,也才開始運作,如此怎叫人不痛心?

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