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【公投法修法】公投法修法到底好還是不好?

台灣公民參與協會等團體聯合記者會現場/法操拍攝

文/法操司想傳媒

根據新聞報導,立法院於2019年06月17日三讀通過公投法修正案。但修法後有民間團體批評公投法回歸鳥籠公投,使公投案成立更加困難。

公投法修正重點

為了因應去年公投過程中的諸多問題,本次公投法修正了6個條文,修正內容如下:

一、增加主文及理由書的格式要求

為了避免公投主文過長、過度複雜導致民眾難以理解,本次修法要求公投主文應該要簡明、清楚、客觀,且理由應與主文立場一致,以避免出現誤解公投原意、或「一個公投提案各自表述」的問題。

二、提案人整理表件義務

修正後的公投法第10條,除了延長了中選會收到公投提案後的審核時間外,同時也課予提案人事先整理提案人名冊的義務。

三、增加提案內容要求

雖然沒有解決以限制基本人權、通過後有違憲疑慮的題目作為公投題案的質疑,但修正後的第10條加上了不能違反原住民族基本法(公投法第1條第2項)、及不能違反一案一事項的要求。

四、連署、提案連署書必須「一次提出」

為了避免再度出現連署書提出後是否還可以補提的爭議問題,本次公投法修正在第一階段提案程序(修正後第10條)、及第二階段連署程序(修正後第12條)都要求提案人「一次提出」連署書。

五、要求有關機關說明通過與不通過的法律效果

由於去年在許多公投提案中,各方對於提案通過後的效果各有不同意見,使民眾在不了解提案效果的情況下投票,引發後續修法時的爭議。因此在本次修法中明訂中選會在收到提案人提案以後,除必須請相關機關出具意見書以外,更要求有關機關要說明通過與不通過的法律效果(修正後第10條),以避免爭議。

六、延長公告期間、明定電視辯論

公投法修正前,從提案成立開始公告到正式投票之間僅有28日,時間過短導致公投法希望促成民眾參與、廣泛討論目的,可能因此難以有效達成。因此這次修法將公告時間延長為90日,以利民眾更深入討論公投提案議題(修正後第17條)。同時,在修法時也將電視辯論明文納入法律規定中。

七、公投與大選脫鉤

這次修法變動最大也是爭議最大的莫過於公投與大選脫鉤。修法前,公投應於公告1個月後6個月內舉行,如遇到全國性選舉,則必須與全國性選舉一併舉行,就是俗稱的「公投綁大選」;但在修法以後,自2021年開始改成每2年舉辦一次全國性公投,並將投票日明訂於8月的第4個星期六舉行。(修正後第23條)

反對意見認為變相提高公投通過門檻

公投法修正三讀通過後,許多人對本次修法抱持著反對的態度。

民間團體認為,未來公投與全國性大選脫鉤後,等於是變相提高了民間團體提出的公投提案成立的門檻。台灣公民參與協會表示,從過去辦理地方性公投的經驗及數據來看,投票率多不超過50%,以這樣的數據來推估,未來公投與大選分開舉行的話,在提案通過所需的票數不變的狀況下,等於是變相增加了提案贊成比例。法操試舉例如下:假設總投票權人為100人,公投提案成立的最低門檻為26人、且高於反對票人數,舉例如下:

投票率

50%

40%

30%

投票人數

50人

40人

30人

成案要求同意比例

52%

65%

87%

民間團體認為:公投不綁大選後對於民間團體的要求變得更高,他們必須以打總統大選的規格來打公投選戰,但又有哪個民間團體具有這樣的動員力呢?他們表示這樣的做法反而是變相地增加未來公投成立的困難度,回歸過去的鳥籠公投。

公投法修法仍有待檢討

本次公投法修法雖然解決了許多問題,但同時也產生了一些問題:

一、公投與大選分開舉行的過度浪費

首先就公投與全國性大選分開舉行的修法方向,法操認為從經濟的角度來看,分開舉行會造成國庫不必要的支出,反而是公投綁大選更能有效節省開支。至於去年因公投綁大選而造成的投票時間延長、選務狀況混亂等問題,則應該要透過重新制定投票程序相關辦法、完善人員訓練、或加開投開票所等方式解決。而且對於公投議題進行表態和說明,不也是人民檢驗候選人的好方法嗎?強制將公投和大選期日分開,並不適當。

二、應該要有明確的身分驗證程序

在草案階段,中選會針對去年公投提案連署出現「死人連署書」、「偽造連署書」的問題,提出了應該要在連署時附上身分證正反面影本的解決方案,但在最後三讀的版本中並未出現。

然鑒於去年公投連署程序中諸多身分驗證瑕疵,法操認為加強連署人身分確認方面的規定仍有其必要性,畢竟提出要交付公投的議案應該有一定的民意基礎,所以確認所提議案是否達到一定公民人數門檻應該有其正當性,而身分證影本的提供正是確認是否確實連署的方式之一。

至於這中間可能出現的個資外洩疑慮,由於我國有《個人資訊保護法》的規定,應該可以避免公投提案人可能造成的個資外洩疑慮。

三、儘速建構電子連署機制

公投法中雖規定有電子連署規定,但相關的系統到現在到還未建置完成。為使民眾能方便進行連署、驗證程序更加簡便、快捷、同時確保公投的正當民意基礎,應該要建構一套完善的電子連署系統。

本次公投法修正雖然解決了許多去年公投程序中發生的問題,但也有許多問題沒有處理到。除了上述的三個問題點以外,像是提案審查前的公聽會、針對限制基本人權提案的限制等等,都有待未來立法者修法解決。

同時,公投是國民直接民主的展現,政府應站在協助人民展現民意的角度去立法,而不是處處設限。法操呼籲應該重新思考這些問題,並檢討此次修法的當否並求改善,才能有效展現民主政治的真諦。

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2017.12.12版本(原條文)

2019.06.17版本(修正條文)

第 9 條

公民投票案之提出,除另有規定外,應由提案人之領銜人檢具公民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊各一份,向主管機關為之。

前項領銜人以一人為限;主文以不超過一百字為限;理由書以不超過二千字為限。超過字數者,其超過部分,不予公告及刊登公報。

第一項提案人名冊,應依規定格式逐欄填寫,提案人應親自簽名或蓋章,填具本人國民身分證統一編號及戶籍地址,並分直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市、區)別裝訂成冊。

主管機關應建置電子系統,提供提案人之領銜人徵求提案及連署;其提案及連署方式、查對作業等事項之辦法及實施日期,由主管機關定之。

採電子提案及連署者,其文件以電磁紀錄之方式提供。

公民投票案之提出,以一案一事項為限。

追加第3、第4項,其餘後移:

公民投票案之提出,除另有規定外,應由提案人之領銜人檢具公民投票案主文、理由書及提案人名冊正本、影本各一份,向主管機關為之。

前項領銜人以一人為限;主文以不超過一百字為限;理由書以不超過二千字為限。超過字數者,其超過部分,不予公告及刊登公報。

第一項主文應簡明、清楚、客觀中立;理由書之闡明及其立場應與主文一致。

主文與理由書之文字用詞、字數計算、語法及其他相關事項之辦法,由主管機關定之。

第一項提案人名冊,應依規定格式逐欄填寫,提案人應親自簽名或蓋章,填具本人國民身分證統一編號及戶籍地址,並分直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市、區)別裝訂成冊。

主管機關應建置電子系統,提供提案人之領銜人徵求提案及連署;其提案及連署方式、查對作業等事項之辦法及實施日期,由主管機關定之。

採電子提案及連署者,其文件以電磁紀錄之方式提供。

公民投票案之提出,以一案一事項為限。

第 10 條

第二條第二項各款之事項,公民投票案提案人人數,應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之一以上。

主管機關於收到公民投票提案或補正之提案後,應於三十日內完成審核。經審核有下列情事之一者,應敘明理由,通知提案人之領銜人於三十日內補正,並以一次為限,逾期未補正或經補正仍不符規定者予以駁回:

一、提案非第二條規定之全國性公民投票適用事項。

二、提案不合前條規定。

三、提案有第三十二條規定之情事。

四、提案內容不能瞭解其提案真意。

五、提案人數不足本條第一項規定。

主管機關依前項第一款、第三款、第四款及前條第六項規定命補正者,應先舉行聽證會,釐清相關爭點並協助提案人進行必要之補正。前項三十日內補正之期間,自聽證會結束日起算。

公民投票案經主管機關認定合於規定者,應函請戶政機關於十五日內查對提案人。

戶政機關應依據戶籍登記資料查對提案人名冊,有下列情事之一者,應予刪除:

一、提案人不合第八條第一項規定資格。

二、提案人姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤或不明。

三、提案人名冊未經提案人簽名或蓋章。

四、提案人提案,有偽造情事。

提案人名冊經查對後,其提案人數不足本條第一項規定時,主管機關應通知提案人之領銜人於三十日內補提,補提後仍不足規定人數或逾期不補提者,該提案應予駁回。

提案合於本法規定者,主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文後三十日內提出意見書;逾期未提出者,視為放棄。意見書以二千字為限,超過字數者,其超過部分,不予公告及刊登公報。

前項提案經審核完成符合規定者,主管機關應通知提案人之領銜人於十日內向主管機關領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼,徵求連署;逾期未領取者,視為放棄連署。

追加第2項,修正第3、第7、第8項:

第二條第二項各款之事項,公民投票案提案人人數,應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數萬分之一以上。

公民投票案提案表件不合前條第一項、第二項規定、未依前條第五項分直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市、區)別裝訂成冊或提案人名冊不足前項規定之提案人數者,主管機關應不予受理。(原第2項第5款人數不足不受理規定)

主管機關於收到公民投票提案或補正之提案後,應於六十日內完成審核。經審核有下列情事之一者,應敘明理由,通知提案人之領銜人於三十日內補正,並以一次為限,屆期未補正或經補正仍不符規定者予以駁回:

一、提案非第二條規定之全國性公民投票適用事項。

二、提案違反前條第四項所定辦法之規定。

三、提案不合第一條第二項或前條第八項規定。

四、提案有第三十二條規定之情事。

五、提案內容不能瞭解其提案真意。

主管機關依前項規定命補正者,應先舉行聽證會,釐清相關爭點並協助提案人之領銜人進行必要之補正。

公民投票案經主管機關認定合於規定者,應函請戶政機關於十五日內查對提案人。

戶政機關應依據戶籍登記資料查對提案人名冊,有下列情事之一者,應予刪除:

一、提案人不合第八條第一項規定資格。

二、提案人姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤或不明。

三、提案人名冊未經提案人簽名或蓋章。

四、提案人提案,有偽造情事。

提案人名冊經查對後,其提案人數不足本條第一項規定時,主管機關應通知提案人之領銜人於三十日內補提,補提以一次為限,補提後仍不足規定人數或屆期不補提者,該提案應予駁回。

提案合於本法規定者,主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文後四十五日內提出意見書,內容並應敘明通過或不通過之法律效果;屆期未提出者,視為放棄。意見書以二千字為限,超過字數者,其超過部分,不予公告及刊登公報。

前項提案經審核完成符合規定者,主管機關應通知提案人之領銜人於十日內向主管機關領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼,徵求連署;屆期未領取者,視為放棄連署。

第 12 條

第二條第二項各款之事項,連署人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之一點五以上。

公民投票案連署人名冊,應由提案人之領銜人,於領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼之次日起六個月內,向主管機關提出;逾期未提出者,視為放棄連署。

前項連署人名冊,應依規定格式逐欄填寫,連署人應親自簽名或蓋章,填具本人國民身分證統一編號及戶籍地址,並分直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市、區)別裝訂成冊,以正本、影本各一份向主管機關提出。

公民投票案依第二項或第十條第八項規定視為放棄連署者,自視為放棄連署之日起,原提案人於二年內不得就同一事項重行提出之。

第二條第二項各款之事項,連署人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之一點五以上。

公民投票案提案人之領銜人,應於領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼之次日起六個月內,將連署人名冊正本、影本各一份或其電磁紀錄(原第3項),向主管機關一次提出;屆期未提出者,視為放棄連署。

前項連署人名冊,應依規定格式逐欄填寫,連署人應親自簽名或蓋章,填具本人國民身分證統一編號及戶籍地址,並分直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市、區)別裝訂成冊向主管機關提出。

公民投票案依第二項或第十條第九項規定視為放棄連署者,自視為放棄連署之日起,原提案人於二年內不得就同一事項重行提出之。

第 13 條

主管機關收到連署人名冊後,經審查連署人數不足前條第一項之規定經刪除未簽名或蓋章之連署人致連署人數不足或未依前條第三項規定格式提出者,主管機關應通知提案人之領銜人於三十日內補提,補提後仍不符規定者或逾期不補提者,該提案應予駁回;合於規定者,應函請戶政機關於三十日內完成查對。

  戶政機關應依據戶籍登記資料查對連署人名冊,有下列情事之一者,應予刪除:

一、連署人不合第八條第一項規定資格。

二、連署人姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤或不明。

三、連署人名冊未經連署人簽名或蓋章。

四、連署人連署,有偽造情事。

  連署人名冊經查對後,其連署人數合於前條第一項規定者,主管機關應於十日內為公民投票案成立之公告,該公民投票案並予編號;連署人數不合規定者,主管機關應通知提案人之領銜人於三十日內補提,補提後仍不足規定人數或逾期不補提者,主管機關應為公民投票案不成立之公告。

主管機關收到連署人名冊後,經清查連署人數不足前條第一項之規定,或未依前條第三項分直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市、區)別裝訂成冊提出者,主管機關應不予受理;合於規定者,應函請戶政機關於六十日內完成查對。

戶政機關應依據戶籍登記資料查對連署人名冊,有下列情事之一者,應予刪除:

一、連署人不合第八條第一項規定資格。

二、連署人姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤或不明。

三、連署人名冊未經連署人簽名或蓋章。

四、連署人連署,有偽造情事。

連署人名冊經查對後,其連署人數合於前條第一項規定者,主管機關應於十日內為公民投票案成立之公告,該公民投票案並予編號;連署人數不合規定者,主管機關應通知提案人之領銜人於三十日內補提,補提以一次為限,補提後仍不足規定人數或屆期不補提者,主管機關應為公民投票案不成立之公告。

第 17 條

主管機關應於公民投票日二十八日前,就下列事項公告之:

一、公民投票案投票日期、投票起、止時間。

二、公民投票案之編號、主文、理由書。

三、政府機關針對公民投票案提出之意見書。

四、公民投票權行使範圍及方式。

主管機關應以公費,在全國性無線電視頻道提供時段,供正反意見支持代表發表意見或進行辯論,受指定之電視臺不得拒絕。其實施辦法,由主管機關定之。

前項發表會或辯論會,應在全國性無線電視頻道至少舉辦五場。

發表會或辯論會應網路直播,其錄影、錄音,並應公開於主管機關之網站。

主管機關應於公民投票日九十日前,就下列事項公告之:

一、公民投票案投票日期、投票起、止時間。

二、公民投票案之編號、主文、理由書。

三、政府機關針對公民投票案提出之意見書。

四、公民投票權行使範圍及方式。

五、正反意見支持代表於全國性無線電視頻道發表意見或進行辯論之辦理期間與應遵行之事項。

主管機關應以公費,在全國性無線電視頻道提供時段,供正反意見支持代表發表意見或進行辯論,受指定之電視臺不得拒絕。其實施辦法,由主管機關定之。

前項發表會或辯論會,應在全國性無線電視頻道至少舉辦五場。

發表會或辯論會應網路直播,其錄影、錄音,並應公開於主管機關之網站。

第 23 條

主管機關應於公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行公民投票,該期間內有全國性選舉時,應與該選舉同日舉行。

公民投票日定於八月第四個星期六,自中華民國一一○年起,每二年舉行一次。

公民投票日為應放假日。

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