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司法獨立與司法官參政權

照片來源:上報資料照片(陳品佑攝)

文/蔡正皓律師(台大法研所畢、大壯法律事務所律師)

法操日前已經撰文討論我國過去黨國體制下,國民黨對司法權的滲透與控制方式,以及這些手段的成效。

而由於我國長久歷史下,黨國體制所帶來的重重糾葛,使得「法官應超出黨派之外」這個司法獨立的憲政基本要求,長年以來都是無法完全落實的。甚至到90年代時,司法院仍然高舉「保障法官參政權」的論調,主張不應該限制法官加入政黨、參與黨務活動。這樣的思維,也某程度上提高法官法修法的困難度。

究竟司法獨立與法官參政權之間的關係何在?在我國歷史脈絡下,又有什麼值得注意的問題,本文以下將進一步從黨國體制的歷史,討論司法獨立的意義(註)。

全面退出政黨活動

1992年,各方民意對於法官、檢察官與國民黨的密切關係愈來愈感到不滿。民意如此,立法院也在該年的會期中,以附帶決議的方式,要求司法院和法務部通令全國法院與檢察署,要求法官與檢察官不得參加政黨活動。司法院與法務部也先後發函,要求法官與檢察官停止政黨活動。

然而,當時對於所謂「退出政黨活動」的定義並不明確,再加上許多司法高層已經擁有國民黨員、甚至國民黨中央委員的身分,使得退出政黨活動的要求並未被落實。除去一些有自知之明的司法官,主動退出政黨以外,有黨員身分的司法官進行黨務活動,仍然屢見不鲜。

更甚者,參加政黨活動一詞的定義也被技術性地限縮,與我們一般想像的有著顯著差別。在1992年函示發布後,最早被禁止參加的政黨活動,只有政黨會議的投票,以及政黨幹部的培訓。至於其他例如參加黨內初選、接受政黨徵召參選、為同黨候選人助選等等,雖然我們想像中典型的政黨活動,卻被定義為「政黨內部活動」,只要司法官在參加的時候,有請假或申請留職停薪,就不算違規。

而這個場面一直到1999年,司法院和法務部才將司法官參選、助選等行為,定性為「不可參加的政黨活動」,但仍然沒有禁止司法官入黨或維持黨員身分。要到2012年,法官法明定法官和檢察官應該退出政黨,才真正從法規面上,徹底排除司法官與政黨的連結。

司法官的參政權

之所以讓司法官退出黨務和政黨活動的進程會如此緩慢,除了黨國體制下司法體系已經與國民黨難分難捨的現實原因外,法理上則是以「保障司法官參政權」為理由。

誠然,憲法上的參政權保障所有人都可以進入政治的場域,確保社會上的每個人,都有機會能夠參與政治,無論是透過公職考試成為公務員,或是參加選舉成為政治人物。然而,所有憲法保障的基本權,都不是完全不能限制的。只要有同樣具憲法重要性的正當理由,憲法保障的參政權仍然可以加以限制。

其中最明顯的範例,就是刑法上的褫奪公權規定。在某些重罪,或是涉及公務人員公正性和中立性的犯罪,例如貪汙、賄賂等罪當中,經常伴隨褫奪公權的效果。使得犯罪者不能進入政府機關擔任公職,更不能參加選舉,除了作為對犯罪者的處罰外,也有確保政府機構清廉公正的目標。由此可見,為了維護政府施政的品質與廉潔,可以某程度上的限制人民參政權。

反面來說,一旦人民在社會上選擇某些職業,也可能因為這些職業的性質使然,而必須犧牲一部份的憲法權利。舉例言之,公務人員受到相關法令要求,不能接受民眾過高的餽贈,也應該避免某些交際應酬的場合。這個規範的理由很容易理解,就是為了澄清吏治,避免貪汙、賄賂或其他關說之可疑行為。當然這種規定也在另一方面,限制了公務人員的財產權,降低了公務人員的財務往來自由。但相信絕大多數人都承認,在確保公務人員中立的要求下,這樣的財務往來限制是必要的。

由上可知,參政權並不是牢不可破的憲法保障,在符合憲政要求的情況下仍然可以加以限制;而且當人民成為了公務人員之後,也勢必為了維持國家法治,而必須犧牲一些基本權保障。

所以雖然當年司法院和法務部高舉「司法官參政權」的旗幟,而迴避了司法官擁有國民黨籍或參加國民黨活動的問題。但是正如前述,為了維護公務人員的廉潔、公正與法治,可以對公務人員的憲法基本權加以一定的限制。而法官和檢察官代表國家司法權的行使,是所有公務員當中,又更加側重中立和清廉的位子。就算個別法官或檢察官確信自己能夠把黨務和公務分開,但看在一般人民的眼裡,又真的能信任這個法官或檢察官的判斷嗎?因此要求司法官全面退出政黨和黨務活動,在法理上,應該也是憲政法治國家裡可以接受的。

法官法修法之後

2012年法官法修法後,才終於出現一部正式法律,要求所有法官與檢察官不得加入政黨,也必須退出所有政黨活動,如果已經擁有黨籍的,則必須退黨。

而在法官法施行後,根據司法院與法務部的統計,2012年底辦理退黨的法官共有458人,約佔當時全體法官人數的24%,辦理退黨的檢察官則有256人,約佔全體檢察官人數的19%。而根據學者的交叉比對和推論,截至2012年底,絕大多數辦理退黨的司法官,都是原屬國民黨籍,佔全部有黨籍司法官的9成以上。而司法機關的層級愈高,有黨籍司法官的人數比例就愈高,例如最高法院、最高行政法院中,有黨籍法官的人數就佔了最高法院法官人數50%以上,但各級地方法院有黨籍法官的人數,只占地方法院法官人數的18%左右。

以上的統計結果和比例,大抵和一般人的想像差別不大。雖然整體來看,有黨籍司法官人數僅佔全體司法官人數的20%上下,似乎並沒有很高。但必須注意的是,這是在2012年的統計資料,在法官法修法以前,要求司法官退出政黨的民意呼聲一再高漲,不但新進司法官大多已經不會入黨,甚至部分原有黨籍的司法官也會自行退黨或屆齡退休。由代表較高年資的最高法院、最高行政法院等單位中,有黨籍法官的人數仍佔50%以上,就可見當年國民黨推動司法黨化的成效依舊斐然。因此毋寧說,自解嚴到法官法施行,已經過了接近30年,但仍然有20%左右的司法官擁有國民黨籍,當年黨國體制對司法人事的影響,實在是非常驚人的。

(註)本文引用的歷史和統計資料,主要參考學者劉恆妏發表於《中研院法學期刊》第24期(2019年3月)第1-86頁的文章【戰後台灣的「黨化司法」──1990年代之前國民黨對司法人事的制度性掌控及其後續影響】

延伸閱讀

從黨國體制談司法獨立

【法官法修法草案】法官法草案修了什麼?

【法官法修法草案】誰可以將法官送評鑑?

【法官法修法座談會01】到底要怎麼設計評鑑制度?

【法官法修法座談會02】檢察獨立與檢察一體


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