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從黨國體制談司法獨立

照片來源:蘋果日報

文/蔡正皓律師(台大法研所畢、大壯法律事務所律師)

近日法官法修法爭議吵得沸沸揚揚,而因為法官法的內容對法官的審判、業務與生活有著龐大影響,而法官代表的又是政府當中最強調中立與獨立的司法權。因此法官法的內容應該怎麼修,往往帶來極大的爭議,進而導致我國法官法遲至2011年才正式制定。

而在法官法的條文規定當中,有一條看似習以為常的規範,也就是法官法第15條,規定法官「不得參加任何政黨、政治團體及其活動,任職前已參加政黨、政治團體者,應退出之」。

這個條文乍看之下言之有理,畢竟憲法第80條已經明文規定「法官須超出黨派之外,依據法律獨立審判,不受任何干涉。」法官法不過是把這個「司法獨立」的帝王條款落實而已。然而,若我們回顧台灣過往的歷史洪流,就會發現單是「司法獨立」這個看來理所當然的法治國基本觀念,在我國歷史上卻有很長一段時間無法落實,進而影響了法官在社會大眾中的形象。

訓政與黨國體制

相信很多人對一句話耳熟能詳:「法院是國民黨開的。」再加上1997年電影「黑金」等電影的渲染,使得部分民眾對法官仍存在著「服務權貴」的刻板印象。

當然,撇除部分自甘墮落的不良法官,法院並不真的是國民黨開的,電影的描繪也有些許誇大。但司法體系與國民黨的淵源,確實還是有著值得我們斟酌的千絲萬縷。

以前高中上三民主義課的時候,都會聽到所謂建設國家的三階段:軍政、訓政以及憲政。而事實上,在民國初年、國民黨統一全國後,國民黨確實依照這個步驟,在全國實施訓政的政策。訓政政策簡單講就是以黨領政,由國民黨帶領政府機構,指導人民和社會體制適應憲政的運作,以便未來全面施行憲政。在這樣的指導原則下,便會將國民黨的組織深入設置在各個政府機關內,在組織、人事上強化政府機關人員與國民黨的連結,甚至政府的決策,也必須先經過黨組織的審核或首肯。這套所謂的訓政體制,是向共產黨借鑒而來的,所以如果我們看向中國共產黨的制度,就可以稍微想像當年國民黨訓政的概貌。

在中國幾乎每個政府機構內都設立共產黨黨部或組織,由黨部組織審核、監督政府機關的施政,是否有違背黨意的情形。也因此我們可以知道,全中國從中央到地方,幾乎都是黨部主管的地位凌駕於政府機關主管。例如作為中國元首的「國家主席」一職,長年來都是由共產黨中央總書記(共產黨最高領導人)江澤民、胡錦濤、習近平等人擔任,而非國務院總理(中國政府首腦)朱鎔基、溫家寶、李克強等人。另外在各級地方政府中,人們也都知道,市長或縣長並不是最大的,黨部書記才是真正「喊水會結凍」的那個人。

在這套以黨領政的主旨指導下,黨與國家組織結為一體,也就成了我們後世所稱的「黨國體制」。

黨國體制下的司法

黨國體制下,國民黨組織幾乎是滲透進所有的國家政府組織當中,代表司法權的法院與檢察署自然也不例外。根據學者的整理(註),國民黨對於司法權的黨國化,並不像行政權或立法權那麼明目張膽,主要是透過「黨人化」與「黨義化」兩個方向完成。

所謂黨人化,就是從人事上著手,推動法官與檢察官入黨,或者促使黨員進入法院與檢察體系。其中推動法官與檢察官入黨的部分,主要是從司法官訓練這個環節切入,也就是在司法官訓練的課程中,遊說受訓的準司法官們加入國民黨。某程度上,似乎可以想像成於男人們共同的回憶:「加入國軍,開啟人生無限可能!」另一方面,國民黨為了讓更多黨員可以進入司法體系,鞏固國民黨對政權的控制,因此為黨工轉任司法官特別設置遴選辦法,同時結合抗日戰爭與國共內戰的戰時體制。使得許多擔任國民黨特務、調查員的黨工,能夠依據量身打造的條件,直接與其他考試通過的準司法官一同受訓,成為「戰時檢察官」,甚至在戰後直接轉任一般司法官,開闢一條黨工變司法官的康莊大道。

當然,以上都是有被明文化的黨國制度,至於其他黨國思維下,國民黨身份對於錄取和升遷的影響。例如非國民黨員或曾經質疑過國民黨的人,是否在面試時比較難通過?或是有國民黨身份的人,比較容易升官等等,則只能說不無可能。但事實上,司法權的高層,諸如院長、秘書長等人,確實大多具備國民黨黨員身份。

至於所謂黨義化,則是在司法官訓練的課程中,強調國民黨的黨綱與精神,在既有的法院組織中,辦理「黨義研究會」作為考績評估的一環,甚至將黨義直接解釋成法律的一環。例如在早期,就曾有「反對民國者的生命不受法律保障,所以殺死賣國者根本不是殺人,而無需動用正當防衛或特赦等手段之必要」的論調。然而,根據後世的評估,司法黨義化的成效並不佳,但至少成為了司法黨人化的輔助。也就是在強調國民黨精神的耳濡目染下,使得更多司法人員願意加入國民黨,也潛移默化地強化了法官與檢察官對三民主義的認同,進而使得政治性判決的結果,幾乎都可以符合國民黨的預期。

司法獨立

儘管國民黨對於司法權的掌控,並不如對行政權及立法權那般直接且全面,但在歷經抗日戰爭、動員戡亂以及戒嚴等數十年的歷程,仍然取得相當的成效。

法院內部大抵存在黨部或類似黨部的「政治小組」,而許多法院或檢察署的高層,往往會兼任該地區的黨部主委、幹部,或是與黨部保持密切聯繫。儘管法院內的黨部或政治小組,並不會直接了當地介入個別案件,但黨政人士透過個人關係關切,再透過司法權高層干預的情形仍然存在。而既然這些個人關係大多是透過黨政合一體制建立起來的,我們自然不能說國民黨對司法的影響不存在或不重要,甚至可以說國民黨對司法權的掌控和滲透方式,是更加幽微、難以覺察的。

誠然,在這樣的氛圍之下,雖然前司法院長林洋港在90年代一再強調,司法院已經下令法官不得參加政黨活動,而且在法院內已經幾乎沒有黨部組織的活動。但是長年以來的黨化司法行動,所造成的影響不可謂不深遠,是否導致當時的法官、檢察官心中仍然存在一個「小黨部」?甚至影響到現今的法院與檢察署文化,依然是值得玩味的。

從這個角度來看,或許就不難理解,憲法上的法官獨立規範,在我國有很長一段時間是被架空的。而法官法的規定,毋寧說是立法上正式宣示司法獨立的必要性,也對於黨化司法歷史的嘗試修正。

(註)就黨國體制對司法的滲透方式,本文主要參考學者劉恆妏發表於《中研院法學期刊》第24期(2019年3月)第1-86頁的文章【戰後台灣的「黨化司法」——1990年代之前國民黨對司法人事的制度性掌控及其後續影響】

延伸閱讀

司法獨立與司法官參政權

【法官法修法草案】法官法草案修了什麼?

【法官法修法草案】誰可以將法官送評鑑?

【法官法修法座談會01】到底要怎麼設計評鑑制度?

【法官法修法座談會02】檢察獨立與檢察一體


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