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【2018年公投】公民投票可以超越憲法嗎?

圖片取自東森新聞

文/法操司想傳媒

2018年11月30日案件更新:司法院發佈新聞稿,再次重申公投第10案及第12案所創制的立法原則不能牴觸釋字第748號解釋。

根據新聞報導,公投結束後,愛家公投領銜人之一的游信義於個人臉書頁面上發表言論,表示:「『公投』是國民主權最高的展現,位階『高於憲法』。」此文一出引起網友論戰,有人甚至翻出他的法律系畢業資格,質疑他究竟如何畢業。

為什麼有公民投票?

2018公民投票過後,許多人開始在思考究竟公民投票有什麼樣的效力。有人主張,公民投票是全民意志的展現,效力超越憲法,但真的是這個樣子嗎?

這個問題,必須讓我們從公投的目的、規範層次談起。

憲法第17條規定:「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」選舉、罷免主要是指人民對於民選公務人員的選任、及以人民的力量所為的解任;而創制、複決權則是指人民對於法律的創設及對已制定的法律的否決權。起初,雖然憲法規定有創制及複決權,但卻始終沒有落實此基本權的制度出現;直到公投法立法以後,人民才得以實施憲法賦予的創制及複決權。

此外,公民投票的存在,有部分是為了以直接民主的方式補足代議民主的不足。

所謂的代議民主,指的是人民選出能夠代表他們意見的代議士,由這群代議士在國會內部代表人民行使立法權等。但由於代議士有時會因為各種原因有意無意地不反應民意,而出現「代議失靈」的悖離民意的狀況。雖然這個狀況可以在下次選舉以選票的方式呈現民眾的·不滿,但有時會有緩不濟急的狀況,此時就需要透過公民投票這類「直接民主」的方式,來使政府正視民意。

可以透過公投決定的事項有哪些?

在討論公民投票可不可以改變現有的憲法架構前,我們先來談談究竟在目前的公投法下,有以下人民得以公民投票的方式決定的事項:

  1. 法律之複決。
  2. 立法原則之創制。
  3. 重大政策之創制或複決。(公民投票法第2條第2項)
  4. 地方自治條例之複決。
  5. 地方自治條例立法原則之創制。
  6. 地方自治事項重大政策之創制或複決。(公民投票法第2條第3項)

由此可見,在公投法的架構下,公民投票得決定的事項主要是「法律」、「命令」位階的事項,並不涉及憲法的修正。而在2017年底修正公投法時雖然有提出增加「修憲」、「領土變更」等公投事項,但最後被從草案中刪除。因此有關修憲的爭議,仍回歸憲法增修條文中,有關修憲案的複決規定(憲法增修條文第12條)處理。

公民投票可以改變現有的憲法架構嗎?不行!!

從上面的說明我們可以發現,現有的公民投票法,實質上是在處理「法律、命令位階」的事項,因此不宜、也確實沒有要透過公投法改變現有的憲法架構,這也可以從立法院於修改公民投票法時刻意不列入修憲公投的做法中看出來。因此,關於憲法的修正,目前仍必須要回歸憲法增修條文第12條的規定。

其次,公民投票法明文,公民投票的對象是「法律」的複決、及「立法原則」的創制,也就是「法律」層次的問題。依照法律位階理論的想法,位階低於「憲法」的公投決定,自然不能夠撼動位階較高的「憲法」。

修憲有沒有界限?–釋字第499號解釋

附帶提及,假設公民投票真的可以改變憲法好了,雖然實際上並不可能,但有沒有什麼樣的限制呢?

事實上,在釋字第499號解釋中,大法官就提出了「修憲有界限論」的想法。這個理論的意思是:雖然現行法下我們可以透過增訂憲法增修條文的方式來改變憲法,但憲法中具有「本質重要性」的內容,是不容許改變的,否則就形同破壞憲法。而大法官認為,具有本質重要性的內容就包括了:

  1. 民主共和國原則(憲法第1條)
  2. 國民主權原則(憲法第2條)
  3. 人民權利(憲法第2章)
  4. 權力分立與制衡原則

因此,就算人民可以以公投改變憲法,依照釋字第499號解釋的意旨,上述4個部分是憲法的底線,如果要修改也只能比較這個好、不能比這個差。

遊信義的主張沒有理由

由上述的說明我們可以知道:

一、公投法一開始就只明文規定「法律」以下層級的創制複決,而不涉及憲法的變動。

二、就算可以修改憲法,修改的內容也是有界限的。

因此,遊信義主張公民投票位階大於憲法,實際上是沒有理由的。


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