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論公務人員的中立義務

圖出自:網路

文/蔡正皓律師(台大法研所畢、大壯法律事務所律師)

大選將近,由於本屆大選同時綁了多項公投案,使得社會和輿論的討論面相和複雜程度,可說達到了前所未見的廣泛。尤其在網路上,幾乎人人都會或多或少在自己的社群媒體上對大選議題表達意見,這也是民主社會下的常態。

然而有一群人,在發表意見之前卻恐怕必須三思而後行,那就是服務於政府機關的公務人員。公務人員基於「公務人員行政中立法」(以下均簡稱行政中立法)規範,負有保持中立的義務,而且參與政治活動的權利也會受到限制。其理由也不難理解,公務人員乃政府機關的骨幹,手握代表政府公權力的資源,並不應該服務於特定團體或特定利益。但另一方面,公務人員本質上也是我國人民,憲法上的思想自由、言論自由與參與政治的自由,也應該在公務人員身上有相當程度的適用,而不能完全剝奪。行政中立法的規範內容,就是試圖在這兩者間取得平衡。

行政中立法的適用對象

根據行政中立法第2條規定,應負中立義務的公務人員是指「法定機關依法任用、派用之有給專任人員及公立學校依法任用之職員。」

值得注意的是,這些適用對象並不包括政務官或民選政治人物,也就是說,總統、行政院長、地方行政首長等人,並不受行政中立法規範。之所以有這樣的區別,是因為總統等政治人物是倚賴民意而上位,而他們的政策成敗,也會與民意或政黨同進退。因此在這種情況下,要求政務官或民選政治人物謹守中立原則,而不展現出特定的政治傾向,無異緣木求魚。

其次,行政中立法原則上是適用於政務官與民選政治人物以外的所有公務人員。但某些公務人員因為受到更嚴格的中立規範,所以這些公務人員就以更嚴格的規範為準,而不再適用行政中立法。其中的顯例就是法官,因為法官同時受到法官法規範,而法官法對於中立性的要求比行政中立法更嚴格。因此法官雖然本質上也屬於公務人員,但並不適用行政中立法,而是直接以法官法規範為準。

中立性的具體要求

緊接著是更令人關心的問題:究竟在什麼情況下,公務人員的行為會違反行政中立法呢?根據行政中立法與銓敘部歷來相關解釋,有幾個可以切入的判斷標準。

首先,公務人員是可以加入政黨或政治團體的,但不可以在政黨或政治團體裡擔任職務,當然更不能加入候選人的競選團隊。換言之,公務人員利用下班時間擔任政黨或NGO志工、或者是小額捐款給自己認同的政黨,並不會違反行政中立法。

其次是在時間上,公務人員是否利用上班時間從事政治活動。行政中立法很明確規範,公務人員只要利用上班時間參與政治活動,就絕對違反行政中立法規定。未經合法請假程序,就擅離職守參加選舉造勢大會,當然屬於違反行政中立的行為。包括利用出差空檔到候選人競選總部幫忙發傳單,因為出差仍然屬於上班時間,所以也是屬於違反行政中立法的情形。

再來是行為上,判斷有沒有違反行政中立的關鍵標準就是「是否有利用職務」。所謂利用職務,包括利用公務人員的頭銜、地位(長官對下屬的上下關係)、職權(公務人員對一般民眾的權限)、軟硬體資源等等。例如以公務員身份為候選人站台(利用頭銜)、長官要求下屬週末到競選總部幫忙(利用地位)、戶政人員要求民眾先簽下政治連署書才願意辦理戶口遷移(利用職權)、利用機關裡的印表機為候選人印製文宣(利用軟硬體資源)等等,都是典型公務人員利用職務違反行政中立的行為。

當然,利用職務可說是以上幾個判準裡最模糊、最容易起爭議的。尤其是當中的利用軟硬體資源,根據行政中立法第9條第2項規定,軟硬體資源指行政上可支配的公務、公款、場所、房舍及人力等等,在解釋上就有很大的空間。舉例言之,公務人員下班後,在機關配發的宿舍房間、利用宿舍裝設的wifi在臉書上發文,表示對某候選人的支持,究竟有沒有違反行政中立?根據銓敘部的解釋,如果是具名具銜的宣傳(例如:『我是XXX,我在XX機關擔任XX,我支持XXX』),就是違反行政中立的。但如果只具名不具銜,或者用假名在網路上宣傳,究竟會不會違反行政中立呢?就成為一個頗有討論空間、見仁見智的問題。

公投與行政中立法的關係

另一方面,本次大選比起以往,一個很大的不同在於多了許多公投案,大大擴展了本次大選的射程。但從行政中立法來看,我們其實可以發現,行政中立法的規範主要是針對公務人員與選舉活動的關係。卻鮮少提及在公投案的情況下,公務人員應該遵守什麼中立規範。

行政中立法只有在第10條稍微提到公民投票:「公務人員對於公職人員之選舉、罷免或公民投票,不得利用職務上之權力、機會或方法,要求他人不行使投票權或為一定之行使。」但整體而言,該條規定非常籠統。而且其行為型態只限定在利用職務上的權力、機會或方法,所以一般性的宣揚或反對某個公投題目,似乎就不違反行政中立。

但隨著公投門檻的下修,可以想見未來公投投票在台灣勢必會比以前風行許多,令人不禁發問:行政中立法只有這樣一條規範,是否夠用?尤其相對於行政中立法裡,針對公務人員對選舉的表態,林林總總列了這麼多的限制,針對公投表態的限制只有寥寥數語,確實顯得規範密度不足。更嚴重的是,因為行政中立法的規範不夠清楚,公務人員為了避免觸法,最後只能選擇放棄表達意見、完全不表態的「自我審查」,實質上掏空公務人員的表意自由。

公務人員雖然身負公權力執行者身份,因此在政治表態上被課予保持中立的要求,但並不代表因此公務人員必須被剝奪表達政治意見的自由。作為全國公務人員行為準則的行政中立法,實應與時俱進,盡快做出更詳盡、合理的規範,讓公務人員在未來的大選期間可以措其手足。

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