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軍公教年金改革的大法官不受理決議

 

文/蔡正皓律師(台大法研所畢、大壯法律事務所律師)

大法官在8月10日公布了第1481次會議的不受理決議,其中引人注目的,是大法官一次針對花蓮縣政府、金門縣政府、連江縣政府、新北市政府、南投縣政府、苗栗縣政府等地方政府所提出的憲法解釋和統一解釋聲請,全部作出不受理決議。而這幾個地方政府所聲請解釋的議題,正是近年鬧得沸沸揚揚的軍公教人員年金改革。

綜觀大法官對各地方政府的不受理決議,理由如出一轍,都是基於程序上的理由而不受理。簡言之,大法官認為地方政府針對年金改革的問題,不能直接聲請解釋。大法官不受理決議的立論基礎,涉及中央政府和地方政府之間的權限分配,本文以下將進行分析。

只針對教職人員退休金聲請解釋?

首先值得一提的是,這次地方政府聲請解釋的對象,是公立學校教職員退休資遣撫卹條例。也就是說,雖然年金改革影響及於軍人、公務員和教職人員,但各地方政府只針對教職人員的部分聲請解釋,這是為什麼呢?

原因來自於公立學校教職員退休資遣撫卹條例第2條規定「本條例之主管機關:在中央為教育部;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府。」不同於軍人和公務員,退休金分別專屬於國防部和銓敘部(都是中央政府機關)的業務,只有教職人員的退休金會由地方政府經手。因為軍人和公務員的退休金計算以及發放,並沒有地方政府置喙的餘地,地方政府自然也無法就此聲請解釋。

先決問題:地方自治事項與中央委辦事項

根據司法院大法官審理案件法第9條規定,如果向大法官聲請解釋的政府機關,本身還有上級機關的話,就必須透過上級機關,而不能跳過上級機關直接向司法院聲請。舉例言之,台北市政府警察局如果碰到違憲爭議,不能自己直接聲請大法官解釋,而必須透過上級機關,也就是內政部警政署來聲請。

針對這個規定,要如何適用在中央政府和地方政府,大法官釋字第527號有更清楚的闡述。根據釋字第527號解釋的內容和結論,我們必須先區分要被釋憲的是什麼事情,如果要被釋憲的是「地方自治事項」,也就是地方政府可以自己決定、執行,不需受到中央政府法律見解拘束的事情,而對這類事務碰到違憲爭議時,地方政府可以直接向司法院聲請大法官解釋。但另一方面,如果要被釋憲的是「中央委辦事項」,也就是原本是中央事務,但中央政府委託給地方政府處理,自己只在幕後指揮、監督的事情,那麼地方政府在遇到違憲爭議時,只能透過中央政府來聲請大法官解釋,不能夠自己聲請。

不受理原因:教育是地方的事或中央的事?

有了以上的前提後,回到本次地方政府針對年金改革的釋憲案。因為地方政府都是以自己名義,而不是透過教育部聲請大法官解釋。那麼關鍵問題就在於,究竟教職人員的退休金發放,是屬於地方自治事務還是中央委辦事務?更白話一點,到底是地方的事或中央的事?

聲請釋憲的幾個地方政府主張一致,認為既然公立學校教職員退休資遣撫卹條例已經明定教職員退休事務,在地方的主管機關是地方政府;而且地方制度法第18條第4款第1目、第19條第4款第1目都有規定「學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理」屬於地方政府的自治事項,代表這應該就是地方自治事項,各個地方政府可以跳過教育部,自己向司法院聲請大法官解釋。

但大法官並沒有採納地方政府的主張,大法官指出憲法第108條第4款明定「教育事項」是「由中央立法並執行之,或交由省縣執行之」。也就是說,教育事項應該是中央的事情,就算公立學校教職員退休資遣撫卹條例規定地方政府是主管機關,其意義也比較類似於前述的中央委辦事項,絕非地方自治事項。所以地方政府如果在處理教育事項相關的問題而碰到違憲爭議,還是必須透過中央政府機關聲請大法官解釋。

其實大法官見解的背後意涵是有跡可循的,針對中央和地方如何分權的問題,憲法第111條已經規定:有全國一致性質的,就是中央的事。反面而言,只有事情有因地制宜的必要時,才會落入地方自治事項,讓地方政府有完全決策、執行的權限,而不受中央指揮、監督。舉例而言,貫通全國的高速公路要怎麼收費,因為需要全國一致,所以統一由交通部制定;但各個縣市內的公車、捷運或其他大眾運輸要怎麼收費,就有因地制宜的性質,可以由各地方政府自己決定。那麼教職員,乃至於軍人和公務員的退休金發放,性質上應該也是全國一致,而不應該隨著地域不同而變成多頭馬車,所以應該是屬於中央政府的事,地方政府不能越俎代庖而自己作決策。

但要特別強調的是這幾則大法官不受理決議,不代表年金改革爭議不可能透過大法官解釋來處理,只是必須另闢蹊徑。最可能的路徑,應該是由已屆退休的軍公教人員,直接針對退休金審定結果提出訴願和行政訴訟,等到全部程序都敗訴之後,再針對年金改革新制的法規聲請大法官解釋。如此一來,應該就會符合司法院大法官審理案件法的程序規範。

 

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