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最高法院法官由總統圈選!政治介入司法?

2017.02.18 總統接見同志家庭,並參與討論。照片來源:總統府開放資料庫

文/蔡正皓 (台大法研所畢)

司改國是會議在2017年4月24日做出決議,改革我國最高法院法官的選任制度,建議分為三階段制,第一階段由司法院提出缺額3倍的人選,第二階段由多元組成的遴選委員會將人數剔除到缺額2倍,最後由總統圈選。

這樣的制度變革,引起輿論上眾多討論。絕大多數質疑認為,這個制度變革讓總統可以堂而皇之把手伸進司法內,更被形容為「總統行政、司法一把抓」。

最高法院做為我國司法權的頂點,最高法院法官人事當然對我國司法舉足輕重,這項變革引起如此大的關注並不驚人。要分析其中的問題點所在,我們可以從國外的經驗、以及最高法院所扮演的角色切入。

最高法院的角色

眾所周知,最高法院是我國的終審法院,也就是三級三審制的終點。但是,最高法院的角色並不只是單純的個案救濟,而是有著更為宏觀的意義。因為全國上下就只有一座最高法院,所以最高法院也肩負「統一法律見解」的重責大任,也就是透過最高法院的裁判,將全台各地法院對同樣法條的分歧解釋,合併定於一尊。如此一來,就可以增加法院適用法律的穩定度,提升人民對法院裁判的可預測性。

不同於專職解釋憲法的大法官,最高法院所涉獵的統一解釋,即於民事、刑事、甚至其他特別法的領域。兩者同樣在司法權上都是不可或缺,兩者所做出來的決定都具備全國性拘束力,並沒有孰高孰低的問題。毋寧說,大法官是自成一格的憲法體系,而最高法院則是法律審判的全國司法體系頂點,兩者各司其職,只有在議題涉及憲法爭議時才會彼此交錯。

我國現行制度和他山之石

根據法官法第4條規定,司法院應設置「人事審議委員會」,主掌一切與法官相關的人事,包括任免、考核、調遷、獎懲等等,因此最高法院法官的遴選自然也在其業務範圍內。

但現行制度最讓人詬病之處,就是司法院人事審議委員會的組成,在總共27人的委員中,除了司法院院長是當然委員兼任主席外,其中11人由司法院長指定、12人是法官代表,只有3人是司法體系外部人士,可以說,整個人事委員會,都是由司法權內部人士所把持。更甚者,這3個外部委員,在某些議題中,還「沒有表決權」,更加深司法權在人事事務上的壟斷。

當然,這樣的組織方式,是用在高等法院以下的法官時,或許還無可厚非。但,若同樣用在最高法院的法官,基於最高法院的重要性,如果,最高法院法官的遴選,沒有足夠外部監督,對外將欠缺民主正當性、難以使人民信服,對內更可能導致「近親繁殖」。

根據世界其他國家的經驗,對於最高法院法官的選任,大抵可以分為兩種模式。第一種,是導入民選機關的同意權,這種模式,以美國為代表。美國聯邦最高法院的法官必須要總統提名,並經過國會同意後,才可以上任。我國大法官也是採取這種選任模式,而這種慎重的選任方式,或許正彰顯了美國聯邦最高法院和我國大法官憲政高度。

另一種,則是由公正、組成多元的選任委員會來遴選,以德國為例,德國聯邦層級的法官,是由法官選任委員會(Richterwahlausschuß),聯邦總統只有形式上的選任權,不能對法官選任委員會的決定予以置喙。而法官選任委員會的組成,一半是各邦政府中主掌司法事務的部長,另一半則是經國會依比例代表制選任出來的議員。因此,法官選任委員會的成員,本來就涵蓋了行政與立法兩權的制衡作用。

從這幾個國家的模式來看,似乎很少有由總統直接決定人選的做法,通常都會加入相當的權力制衡。畢竟,就算是只讓總統二選一,也很難讓司法自外於總統的個人意向。

「政治任命」的咬文嚼字

當然,並不是外國的月亮一定比較圓。但我們可以換個角度來想,當司法改革會議花費不少精力爭論「政治任命」一詞是否妥當時,是否正反映了其實司改委員心中,也對於總統直接圈選最高法院法官的制度有疑慮?

正如前述,我國現行法下的人事審議委員會制度,光是成員組成就極度不均衡。只是因為人事審議委員會採取閉門會議,所以,長期以來,並沒有受到太多公開質疑。如今全國司改會議把這個問題放上檯面,引起公眾關注,當然意義非凡。但若直接將法官選任方式修改成3階段,而讓總統在最終階段擁有單獨圈選權,稍嫌武斷,更顯得矯枉過正。

關鍵在於,選任程序有具有足夠的民主正當性和外部監督,不能讓最高法院法官這種重要職位的選任,把持在特定政府權力或特定人手裡。所以,先從人事審議委員會成員比例開始改革,或許才是比較穩當的做法。畢竟,雖然總統是全民直選,或許擁有足夠的民主正當性,也不代表他可以「贏者全拿」。無論如何,最強調公正獨立的司法,更不應該成為勝者的戰利品。

延伸閱讀:

【司改新決議】支持人民「直接聲請」評鑑司法官!

 

「最高法院如何改革才能回應民意?」
永社司改系列座談會(二)
 
 

 

司法改革國是會議已進入尾聲,眾多議題在社會上雖有熱烈討論,但多未見完整共識,甚至有意見正反兩極的情況。以這兩個月討論頻繁的「最高法院如何改革才能回應民意?」這一議題為例,最高法院法官員額是否應大幅縮減?如何產生更專業、多元及民主的最高法院法官?司法院的定位究竟為何?最高法院與司法院之關係又應該如何?以「一元單軌」為終極目標?等等問題,仍未見通盤、完整、深入之討論,為此永社特別邀請相關學者專家,舉辦「最高法院如何改革才能回應民意?」座談會,盼能提供司法改革國是會議完善之建言,以利司法改革之達成。
 
時間:06/10(六) 09:30-11:45
地點:台大校友會館 3樓B會議室
 
主辦:永社、法操FOLLAW
直播:法操FOLLAW
 
主持人:
 高涌誠/律師、永社理事長
 
與談人:
 錢建榮/臺灣高等法院法官
 黃國昌/立法委員
 高宏銘/法操共同創辦人、律師、曾任檢察官
 蘇彥圖/中央研究院法律學研究所副研究員
 陳憲裕/臺灣高等法院法官、司法改革國是會議第四分組委員
 鄭文龍/律師、永社理事
 最高法院代表(邀請中)
 
時間分配:
 主持人5min
 與談人15min
 綜合討論 40min
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