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兩岸人民關係條例中的防統戰規定

歐陽娜娜在中國慶晚會演唱「我的祖國」

文/蔡正皓律師(台大法研所畢、大壯法律事務所律師)

去年中秋連假前夕,傳出台灣藝人歐陽娜娜、張韶涵等人要在中共國慶晚會上出席演出、獻唱,其中歐陽娜娜更預計要與其他中、港藝人合唱歌曲「我的祖國」,引發國內一陣譁然。一時之間,「舔共藝人」的討論熱度幾近白熱,甚至陸委會也一度祭出兩岸人民關係條例第33條之1與第90條之2規定,揚言開罰。

雖然最後歐陽娜娜在中共國慶晚會上並沒有太多畫面,而陸委會最後也沒有裁罰,只是發表公開聲明,重申告誡台灣藝人應避免出席類似的場合、以防變成中共統戰的樣板。此風波實際造成的影響似乎顯得雷聲大、雨點小,但已經在台灣社會掀起一陣不小的漣漪,也讓兩岸人民關係條例中防統戰的規定,再次獲得了相當程度的關注。本文以下也將根據兩岸人民關係條例與實務往例,簡要說明兩岸人民關係條例中的防統戰規定。

「防統戰」

首先應該說明的是,本文主要聚焦在兩岸人民關係條例中的規定,也就是人民透過參加組織、活動、結盟、宣傳等表面上中立的行為,但實際上可能造成協助中共統戰的狀況。至於在國家安全或軍事上刺探機密、破壞國防外交的行為,屬於規範在刑法外患罪或國家安全法的刑事犯罪,就不在本文討論範圍。另一方面,我國最近剛通過的反滲透法,則是有意地透過遊說、政治獻金等政治管道,直接影響台灣選舉、罷免或公投等人民參政結果的行為,也與本文所要探討的兩岸人民關係條例不太相同。因為正如前述,兩岸人民關係條例所規範的,是相對來說比較中性、對政治比較沒有直接意圖的行為。簡單來說,目前我國涉及防統戰的幾個主要法規中,對於我國政治主權影響程度,由大到小的排列分別如下:

  1. 違反外患罪、國家安全法,直接威脅我國國防與軍事安全。
  2. 違反反滲透法,影響我國選舉、罷免或公投的結果。
  3. 違反兩岸人民關係條例,以組織活動或廣告宣傳等方式,實際上幫助中共統戰。

稍加比較後,我們可以知道,違反外患罪、國家安全法或反滲透法的情形,會對我國主權或民主帶來直接影響,因此法規自然會帶著比較嚴厲的態度(但事實上反滲透法本身就已經受到一定程度的爭議,因為這部法律同時牽動言論自由與參政權這兩個最核心的憲政人權);至於違反兩岸人民關係條例的行為,其行為態樣大多比較中性,與此對應的,就是會受到較多基本權的保障,這點也反映在違反兩岸人民關係條例的法律效果,只有主管機關科處罰鍰,而不會涉及刑罰。

加入政治組織

兩岸人民關係條例第33條規定台灣人民參加中國法人、組織或社團的限制,基本上除了陸委會公告的部分組織團體外(例如成為中共黨員或加入直屬中共的核心政府單位等),兩岸人民關係條例對台灣人參加中國法人或社團,都是採取開放態度。但依據第33條第3項規定,有兩種團體,在參加前必須經過許可,否則會依兩岸人民關係條例第90條第3項規定處以罰鍰。這兩種團體包括

  1. 非核心、偏向庶務的外圍中國黨、政、軍政治團體,而且陸委會並沒有公告禁止加入。
  2. 有影響國家安全、利益之虞,陸委會有公告參加前應經許可的團體。

我們可以很明顯地看到,這樣的規定有著相當程度的模糊,光看條文本身,恐怕也很難確定涵蓋的範圍到哪裡。當然可以理解,在兩岸人民交流的需求與國家主權的守護之間,這或許是不得不然的規範方式。而近日我國正好發生一件與這個條文直接相關的案件,值得一看,那就是今年8月6日作成的台北高等行政法院108年訴字第1948號判決。

這個案件的事實相對單純,就是有一群台灣人透過旅行社引介,到廈門市海滄區「社區居民委員會」擔任全職社區治理工作,我國陸委會認定社區居民委員會是中國各地政府所屬基層組織,所以這群台灣人在中國地方政府基層組織擔任職務,正屬於兩岸人民關係條例第33條第2項所定的情形,而這些台灣人又未事先取得許可,因此依法予以裁罰。

台北高等行政法院首先闡述,陸委會裁罰所涉及的是憲法上的工作權保障。而關於工作權的限制標準,若限制的是「人民選擇職業的客觀條件」,也就是從事特定職業的條件,不是個人努力就能達成的,那這種限制應該以最嚴格的標準審查。而本案中,陸委會規定台灣人民若要擔任中國特定職務,必須先經過陸委會許可,這個條件並非個人努力就能達到,所以屬於對「人民選擇職業的客觀條件」的限制,應該以最嚴格標準審查。

在最嚴格審查標準下,法院首先並未否認兩岸人民關係條例第33條第2項規定的立法目的是「維護台灣的安全與安定」,也未否認中國地方政府的社區居民委員會確實屬於具有政治性的機關與機構。但法院接著話鋒一轉,指出縱然如此,仍然必須具體審視社區居民委員會助理的工作內容,是否確實可能破壞台灣的安全與安定,而不是一概予以處罰。法院經過審視後,認為這些人在社區居民委員會裡面擔任的職務,只是單純社區營造或社區規劃的顧問工作,不會參與委員會的運作或決策,並無妨害國家安全的疑慮。

儘管行政院強調這份工作乃中國統戰工作的一環,這些台灣人本來就是以「承認九二共識」為條件任職,更透過在社區居民委員會任職成為了統戰樣板。但法院反駁,指出中國與台灣的交流大多帶有統戰性質,除非完全斷絕兩岸交流,否則統戰手段的出現是不可避免的。台灣作為民主法治社會,面對這種持續而綿密的統戰,其因應手段應該是以更民主、更開放的態度,鞏固人民對民主制度的信心,而不是動輒以國家安全為由對人民加以限制,這種限制反而可能加深人民間的分歧、加速中國對台灣民意的分化。

基於上述理由,台北高等行政法院撤銷陸委會對這群人民的罰鍰。由此可知,以目前法院的實務面來說,似乎會選擇對兩岸人民關係條例第33條規定,關於台灣人加入中國政治組織的限制規定,採取較嚴格的解釋。

參加政治活動

兩岸人民關係條例第33條之1規定,台灣人民非經許可,不得與中國黨、政、軍及統戰機構為任何合作行為,就算是與非黨、政、軍或統戰機構的其他機關合作活動,也不可以涉及政治性內容。否則陸委會可以依兩岸人民關係條例第90條之2規定,處以罰鍰。

這條規定就是當時陸委會表示歐陽娜娜可能觸犯的條文,因為歐陽娜娜參加中國十一國慶晚會,並且在台上與其他藝人合唱歌曲「我的祖國」,而被認為可能屬於參加政治活動。但如果我們仔細拆繹兩岸人民關係條例的條文,可以知道該條文的規定仍屬模糊,對於所謂政治性活動的定義並不明確。

在歐陽娜娜的案件來看,中國十一國慶晚會相較於每年都有台灣藝人上台的春節聯歡晚會,確實具有更高的政治性質。至於歐陽娜娜演唱的歌曲「我的祖國」,其歌詞內容雖然不涉及兩岸統一,但也有兩方面的疑慮:歐陽娜娜口中的「祖國」是哪一個祖國?況且,主辦方特地安排中港台三地藝人合唱,本來就具有將台灣納入中國版圖的意旨。

但另一點應注意到的是,事實上,在第33條之1制定以前,兩岸人民關係條例只有在第33條規範台灣人民與中國人聯合成立聯盟或組織的情形。直到2003年修法時才把第33條中的規範獨立成第33條之1,同時增加「政治性活動應經許可」的規範。所以從立法歷程來看,立法院當時制定這個法條時所想像的政治活動,可能是類似於兩岸組織進行聯盟與合作,而不是像歐陽娜娜這種參加晚會的活動。

政治性宣傳

兩岸人民關係條例第34條規定,經許可在台灣市面流通的中國商品或服務,可以製播廣吿或促銷活動,但不得為中共進行政治性目的宣傳,否則可以依第89條規定開罰。也就是說,中國商品或服務在台灣進行的行銷與廣告,不可以偷渡中共的政治性宣傳。

針對所謂政治性宣傳的定義,若是公然在商品廣告置入兩岸統一、台灣回歸等政治標語或政治訴求,當然違法,自不待言。而根據陸委會公布的大陸地區物品勞務服務在台灣地區從事廣告管理活動辦法第8條規定,其實只要有在廣告裡凸顯中共標誌、標語、旗幟、圖像等情形,就會被認定違反兩岸人民關係條例第34條,因而可能被處以罰鍰。

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