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淺談國際法上的法源:什麼是條約?如何有效?怎麼適用?

*ICJ Statute 第38條第1項的國際法法源分類,筆者自繪

文/林柏辰,杜蘭法學院能源環境法碩士(Energy & Environmental  LLM , TU)

新聞中,常常會看到國家間簽署文件的定性問題,例如宣言、合約算不算條約?還是只是參考用的歷史文件?核心問題意識在於該文件是否為條約而對當事國具有法律上拘束力。以下文章便帶讀者進行初步的了解:

國際法上的法源

國際法(此指國際公法),傳統上規範標的係國家與國家之間的權利義務,由長久的國際社會相互交流而演化而成。迄今國際社會尚未有所謂「世界政府」的出現,目前最大的國際組織聯合國(United Nations)並不具有立法機構,因而國際法的執行多為「各國自願遵行」的模式。然而,長期的國際互動基於明文約定和國際社會規則的累積,形成了國際法的規範模式,而其規範的憑藉依據即稱之為「法源」(Source)

主要的國際法法源規定於《國際法院規約》(ICJ Statute)38條第1項,分為主要法源(Principle Sources)和輔助法源(Subsidiary Sources)兩種,前者包括條約(Conventions)、習慣(Customs)和一般法律原則(General Principles of Law);後者則包含了司法判決(Judicial Decisions)和權威學者論著(Teachings of most highly qualified publicists)

主要法源拘束簽約國或當事國,可得為國際法上權利義務之依據。輔助法源則作為證成及補充主要法源之用,不能作為獨立依據。另外,根據前述同規約同法條第2項,若訴訟雙方同意,國際法院可依「公允善良原則」(Ex aequo et bono)作為法源。

什麼是條約?

依據1969年《條約法公約》(Vienna Convention on the Law of Treaties)2條中的定義,「條約」為「國家間所締結而以國際法為準之國際書面協定,不論其載於一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內,亦不論其特定名稱如何。」而另外見我國大法官釋字第329號解釋中亦有定義:「憲法所稱之條約係指中華民國與其他國家或國際組織所締結之國際書面協定,包括用條約或公約之名稱,或用協定等名稱而其內容直接涉及國家重要事項或人民之權利義務且具有法律上效力者而言。」

我們可以知道,條約並沒有固定制式的名稱,國家間所簽訂具有國際法權益變動的文件,便有可能是條約。值得注意者係,國際法上的條約定義較我國國內法的定義寬廣,我國於《條約締結法》第3條規定:「本法所稱條約,指國際書面協定而有下列情形之一者:

一、具有條約或公約名稱。

二、定有批准、接受、贊同或加入條款。

三、內容涉及人民之權利義務。

四、內容涉及國防、外交、財政或經濟上利益等國家重要事項。

五、內容與國內法律內容不一致或涉及國內法律之變更。

而對於不在此法條定義下的其他具有拘束力的國際文件,則依照同法條第二項為「協定」。根據《條約締結法》規定,我國法定義下的條約需要立法院進行審議,而協定僅需立法院備查即可。(註:以前其他文章討論此議題或許以另一法規命令《條約及協定處理準則》作為法源。然而我國於104年制定《條約締結法》以法律位階為規範,故本文定義的介紹引用《條約締結法》為準。)

簡言之,條約可以說是國家間所簽屬自願受其拘束的協議文件。一個國家除了簽署條約而成為簽約國以外,另外還有批准、接受、贊同或加入等等而可能受到拘束。一般條約的簽定程序大致上分為:談判、國內法生效程序、國際法生效程序與存放(Deposit)。通常條約在條款中會規定有生效條件,比如一經簽署即生效(通常不涉及國家重大事項)和批准後生效(Ratification,經內國立法院審議並同意後生效)

國際法上生效程序亦因該條約之規定而有不同,常見之效力規定為批准國數量最低門檻和日期作為生效條件,例如《聯合國國際海洋法》(UNCLOS)308條規定「本公約自第六十份批准書或加入書交存之日後十二個月生效。」

存放亦為常見的條約必須程序,即使我國國內法並無把存放作為條約之生效條件,但國際法上條約效力卻有對條約之存放進行要求,例如《經濟社會文化權利國際盟約》(ICESCR)26條第2項有規定:「本公約須經批准。批准書須送交聯合國祕書長存放。」

以我國的國際地位困境為例,2009年我國於送交人權兩公約之批准書於聯合國秘書長遭退回。依照《聯合國憲章》第102條規定,若未經存放,於聯合國體系內,不得向聯合國任何機關援引。

什麼不是條約?

承前所述,國際法法源除了條約之外,尚有習慣、一般法律原則、司法判決和權威學者論述等等。其中常常被討論者為「國際習慣法」(Customary International Law),其成立要件為(1)普遍之國家實踐(State Practice)以及(2)法之信念(Opinio Juris)。換言之,國際習慣法乃是經過國際社群中的每個國家普遍進行實踐並且主觀上以其規範之意思而進行遵循者而言。

若某一國際法條款規範被認定為國際習慣法,則國家即使沒有簽訂相關條約,也受其拘束。不過,由於習慣國際法並非當事國明示同意受拘束所生之法源,所以定性上應嚴格認定。在一份國際條約中,即使單一或數個條款為習慣法的明文化,或是該條文逐步形成了習慣法,也不能認定整部條約文件就是習慣國際法,亦即習慣國際法必須逐條分別辨識。

在前述文件以外的其他文件還有國際機構的「決議」。決議的拘束力應該個案認定,通常以該國際組織的組織公約為據,並不可一概而論。以聯合國體系為例,聯合國安理會(Security Council)所作成的決議拘束各會員國;然而聯合國大會(General Assembly)所作的大會決議在國際法院中並非為具拘束力之法源。

最後值得一提者為「軟法文件」(Soft Law)。和明示約定受其拘束之條約相反,軟法文件則是簽約雙方協議時即合議此文件並不具有法律性質,而僅為指導、方針的無拘束力文件。所謂「君子協定」即屬於軟法文件的一種。軟法文件常發生在商業或環保領域,這種文件雖無拘束力,但其締約更為容易,且對於細節性、技術性的需求在操作上彈性也較大,其影響力並不能小覷。著名的例子有《OECD多國企業指導綱領》(OECD Guidelines for Multinational Enterprises)

條約的其他重要元素

一份國際條約,通常有名稱、前言、本文、最後條款、簽署等部分。前言雖通常較為抽象,但得用以認定該條約的目的與宗旨,並得以作為解釋條約內容的參考。《條約法公約》第31條規定條約的解釋方法應參照其上下文,涵蓋前言與其附件,甚至可即於相關的協定、文件或慣例。另外常見以「議定書」(Protocol)為名者,和附件並不相同,可能獨立作為一條約,或是作為補充主條約之用,但均須另外別於原條約另為簽署和批准,才能生效。

除了條約的生效要件之外,條約亦得明定終止與暫停的要件。此外,條約亦有可能「無效」,可能緣於「無權締約、錯誤、詐欺、賄賂、強迫、與絕對法牴觸」等明定在《條約法公約》第48至條53條中的原因。所謂「絕對法」(Jus Cogen,或有譯作強行法)指的是國際法的最高通行規範,條約與之牴觸者為無效,各國有強制遵行的義務(Obligations Erga Omnes)。絕對法因當代法律的普世價值而隨之演變,現代公認之絕對法有如嚴禁「奴隸販賣(Slave trade)、海上強盜(Piracy)、種族滅絕(Genocide)」。

另外,在多邊條約的簽訂,有可能會有部分國家採取「保留」(Reservation)的狀況,也就是說這些國家雖然簽署該條約,但並不接受其中部分條款,此即是對這些條款採取了保留的手段。但是,並非所有情況都可以保留。原則上與條約的宗旨與目的衝突的話則不允許保留,另外如果條約明文禁止保留的話,當事國也不得採取保留。《海洋法公約》歷經數十年的談判、召開三次全球海洋法會議,致力於國際海洋法的成文化工作,即希望會員國一旦簽署則必須接受全部條約體系的拘束,因此該公約禁止保留。

條約在國內法的適用

國際法和國內法究竟為同一法體系或二平行系統,歷來有一元論(Monism)與二元論(Dualism)之爭。依照我國憲法63條規定條約案須經立法院通過的轉化程序以觀,我國制度較偏向二元論之型態,亦即國際法在國內之法律適用需要經過內國法的轉化程序。

目前我國將條約賦予內國法效力的管道大致有二種:一種是前述經過憲法第63條通過的條約案;另一種是並非該國際條約的締約國,但經過「通過施行法」的方式賦予內國法效力,這種方式的例子有近年立通過的《兩公約施行法》。另有論者以為,如果不屬於上面二者,在民事判決中法官可以引用條約作為「法理」。(需澄清者係,雖然時而看見大法官引用國際條約,然而法官得以引用條約作為參考資料,與該條約的法律效力為何,是兩個不同的問題。)

當條約規範與內國法適用上有衝突時,以何者為優先呢?

從國際法角度來看,《條約法公約》第27條規定:「一當事國不得援引其國內法規定為理由而不履行條約。」多數國家承認條約之內國法效力,認為條約效力應高於法律,或與法律之效力相同。在我國實務見解上,多認為當有規範衝突時,因特別法優先原則,具國內法效力之條約會優先於法律。

參考法務部函《771119日法77參字第20108號》,研究意見中有「條約在我國既宜視為與『法律』具同等效力……從憲法第141條規定之精神以觀,條約與法律有所牴觸時,原則上似宜以條約之效力為優。」、「原則上,一國政府有義務不制定違反條約之法律,故在解釋上,應儘可能推定立法機關不願為與條約有牴觸立法。」等意見紀錄,值得參考。

小結

自十七世紀荷蘭法學家格勞休斯(Hugo Grotius)的論著演變至今,儘管實效性與執行力與國內法有別,至今已經鮮少有人質疑國際法屬於法律的一環。如同個人在社會中需要以契約進行諸多社會活動,國家亦須以條約的簽訂進行各種國際交流與合作。無論是新聞上我國的國際爭端或是其他區域、全球的局勢變化,諸多皆涉及單邊或多邊條約之簽訂與遵守。

國際法雖對國家人民無形影響甚大,然而其內容和日常生活較為遙遠,國際法之介紹不免參雜專有名詞且冗長,限於篇幅本文僅能對條約進行極粗略的介紹,希望有助於有興趣的讀者進一步的了解或釐清。

參考資料

《國際法院規約》(英文版)

《維也納條約法公約》(英文版)

大法官釋字第329號解釋

《條約締結法》

Interantaional Law(Malcolm N. Shaw, 6th ed.)

未內國法化之國際條約與協定在我國法院之地位 (許耀明)

條約締結程序 (楊貴智)

法務部函《771119日法77參字第20108號》

延伸閱讀

論國際條約的國內法效力與法位階定序 (李建良)

國際人權法與內國憲法的匯流:台灣施行兩大人權公約之後 (張文貞)

我國「條約締結法」之擬議 (俞寬賜)

蔡孟翰|什麼是國際法:國家和國家之間真的有法律嗎?

 

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